中外妇女生育权益保护生育保险制度下的应略

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【摘 要 】本文以中外妇女生育权益受侵害的个案为研究的切入点,追溯了中外生育保险制度发展的历史沿革,探究了保护妇女生育权利的应对策略问题.由此提出的政策建议为：不断完善法律法规建设,加大立法、司法和执法等部门的监管力度,加强政府的监管责任；从性别差异的视角进一步加强对生育保险政策的反思及实施的力度；以学术研究为切入点,界定生育保险消费者的基本需求；以提高人口素质为前提,深化保险制度改革；加大政府的财政投入,减轻企业负担,改革生育保险的缴纳模式,切实保护育龄妇女合法权益.相关部门在各类生育保险项目实施过程中,应该把项目建构视为一个“过程”,注重项目过程的延展性.调动广大人民群众积极性,广泛参与项目的运作与建构,提高其人权观念、平等观念,增加其社会认同感,并为社会的和谐发展打下了坚实的理论基础、权利基础、秩序基础及制度基础,同时促进政府的计划生育保险政策及措施的进一步落实.

【关 键 词 】中外妇女；生育权益保护；生育保险制度；对策研究； 个案分析

个案1：在大多数发达国家,无薪育儿家务劳动的整个时数相当于劳动力市场带薪工作时数的一半,这些劳动的80%是由育龄妇女们付出的.世界上几乎每一个国家的妇女,即使工作时间长于男性,也容易陷入贫困的边缘.在美国,妇女们更喜欢工作,“这样我们可以有时间准备品种多样的全麦早餐.” 又如,许多已婚的职业妇女,从事带薪的工作要付出额外的“妈咪税”（Mommy Tax）.这种税收额度很高,极大地影响了妇女对产后工作的选择.

个案2：盖瑞·贝克（Gary·Becker,美国芝加哥大学社会经济学教授）认为美国不应该采用斯堪的那维亚（Scandinian system）的生育保险模式.该模式提倡政府投资生育计划并且延长生育妇女的休假时间.此种措施对目前在发达国家中生育率居高不下的美国是不适用的.

个案3：一名中国企业工会女工委员向《劳动保障》编辑部发问：“我所在企业的女工数量极少,企业领导对女工的事过问也不多”.由于我是工会女工委员,许多女工的事就由我来承办.最近有几个快到育龄期的女工问：“听说企业还应给女工办理生育保险,产假期间可以领取生育津贴,不知国家在这方面有没有规定等”

个案4：某合资企业按照政府规定征缴生育保险,按照每个职工月工资0.5%比例,向职工个人征收生育保险费.该企业职工认为,国家规定职工个人不缴纳保险费用,故此向劳动仲裁部门反映了此情况.

个案5：肖某,北京职工,2000年生育.花费检查费、接生费、住院费、手术费等共计1450元.因为工厂未缴纳生育保险,故肖某要求工厂支付剩余费用,厂里规定采用包干的办法,一次性支付2000元.但是肖某认为太低,要3000元.后申请仲裁.

个案6：某女职工于1998年2月与中外合资的酒店签订为期两年的劳动合同.1999年10月怀孕,4个月后,酒店以劳动合同到期为由与其终止劳动合同.女职工不服,一是认为自己按照国家计划生育政策生育,应当受到法律保护；二是如果解除劳动合同,没有经济收入会给家庭生活带来困难.因此,向当地劳动仲裁委员会提出申诉.

一、中外案例解析

在当今的美国,由于经济滑坡,几乎18%的妇女没有产假（Madrick, 2002）.在世界大部分地区,妇女没有生育保险.在非洲撒哈拉沙漠以南地区（不包括南非）,有66%的妇女有生育医疗保险；西亚的穆斯林妇女参保人数达到82%；在欧洲国家,地区和东亚,生育保险的覆盖率达到95%.在发达国家,新生儿由高级助产士接生的比率占99%,在南亚,此数字仅占39%（United Nations,2000）.大多数美国妇女在医院生产并由妇产科医师全程监护,部分地区的妇女更喜欢在家里由接生婆助产,她们认为在医院生产的婴儿属“非自然”降生.吉塔（Gita·Sen, 印度班加罗尔（Bangalore）大学管理学院教授）说：“长期以来,我国人口存在的大问题就是50%～60%左右的妇女是文盲.2001年的人口普查数据显示,北部落后地区的妇女文盲状态有所缓解.那里的大部分女童已经在接受学校教育了.我认为,她们身上不会存在她们妈妈由于不识字而引发的问题.”在西方主流媒体的历史上,理想的母亲形象是柔弱的、有依赖性的.随着女权主义运动,妇女有了更鲜明的积极形象.极少有女性能成为“完美的化身”,她们焦虑、沮丧并且喜欢独来独往.大体来讲,女性孕育生命,但是它是一个文化的行为,而非本能,后天习得占了很大比重.美国社会对人类的繁衍生息具有很高的期望值和标准,但是女性孕育生命的过程却从未被重视,她们的角色从来都是无足轻重,不被看作是“真正的工作”,而且这种生育责任为女性专门承担,男性则无暇顾及.近些年来的相关研究成果显示,男性时而也会承担一些哺育下一代的责任.资本主义经济环境下,男性更倾向于获取经济、政治和社会的地位和权力.由此,在经济、政治和社会的场域中,女性更易受到性别歧视,尤其是已婚妇女,案例1和案例2正说明了此问题.

在案例3、案例4和案例5中,用人单位或者不缴纳生育保险费,或者向职工征缴生育保险或者采用包干的办法向员工一次性支付生育保险费,这些都属违规行为,将会面临行政机关的处罚.案例3中企业的违规行为在政府规章和各地方法规中均有规定.如《北京市企业职工生育保险规定》中中规定：企业未按照本规定参加生育保险的,职工生育保险待遇由企业按照本规定的标准支付；企业欠缴生育保险费的,欠缴期间职工生育保险待遇由企业按照本规定的标准支付.又如《安徽省职工生育保险暂行规定》指出：用人单位违反本规定不参加生育保险,或者未按照规定申报缴纳的生育保险费数额的,由劳动保障行政部门责令限期改正；情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处以1000元以上5000元以下的罚款；情节特别严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处以5000元以上10000元以下的罚款.案例4中的用人单位违规向职工征收生育保险费.劳动保障部门应根据《社会保障法》第53条 则令其撤销其原有决定,并退还已经向职工征收的生育保险费.案例5中的用人单位违反了北京市劳动和社会保障局关于贯彻实施《北京市企业职工生育保险规定有关问题的通知》的规定,对享受生育保险的主体所造成的损失应当予以赔偿.《通知》规定,用人单位参保后未按时足额缴费的,在欠缴期间职工享受生育保险待遇的有关费用由用人单位支付；单位按有关规定补足全部欠缴的生育保险费后,生育保险基金予以补支.用人单位漏报、少报职工的缴费工资,给职工生育保险津贴造成损失的,由用人单位负责赔偿.用人单位没有给职工缴纳生育保险,应补支所有费用,但不能采用包干的办法.案例6中的女职工因怀孕生育事宜遭到所在单位解雇,违背了《劳动法》、《劳动合同法》和《妇女权益保障法》的有关女职工在孕期、产期及哺乳期的条款及《国家计划生育政策》的有关规定,应依法追究法律责任. 二、中外生育保险制度的历史沿革

在各国现行的生育保险制度下,探究妇女生育权利保护的对策问题,笔者认为有必要重新梳理和思考中外生育保险制度的历史沿革.

(一)国外保险制度的历史沿革

世界上有13个国家建立了单独的生育保险制度,而大多数国家把生育保险作为疾病保险制度的一部分. 截至1995年底,世界上共有136个国家根据自己的社会制度和经济实力,进行了相应的生育保险立法,以保障本国妇女的合法权益.

早期生育保险制度的代表是德国,于1883年颁布了《德国劳工基本保险法》,其中有关于生育保险的规定；1919年在第一届国际劳工大会上,通过了涉及女职工产前和产后就业的第一个《保险生育公约》（第3号公约）；1952年的《保险生育公约》经修订,产生了第103号公约——《保护生育公约》（修订本）.两个公约并存,供会员国选择.公约规定了适用范围内的妇女生育子女时,享受一定时间的带薪产假以及医疗服务；1952年制定的102号公约——《社会保障最低标准公约》也有生育保险的规定.此后,各国关于疾病保险、妇女权益保障的立法中都有生育保险的内容.立法典型的国家有法国、德国、意大利、瑞典等欧盟成员国,各成员国根据本国工业化程度、经济发展水平、妇女参与就业的状况对生育保险的立法时间有所不同.但总的来说,欧盟成员国有关生育保险首次立法的时间都比较早.19世纪末至20世纪,奥地利、比利时、丹麦、德国、瑞典5国已建立疾病和生育保险立法,其中以德国1883年最早建立社会保险制度为典型.20世纪初至20世纪30年代,卢森堡、英国、爱尔兰、意大利、希腊、法国相继建立社会保障制度,而荷兰、葡萄牙和芬兰则于20世纪30～60年代建立相应制度.

国外的生育保险主要分四种类型.第一,实行社会保险制度的国家（也称实行参保制的国家）.主要做法是通过立法规定个人、雇主、政府对疾病、生育保险基金的筹资比例（不一定都是三方负担）,建立统一的基金,由基金支付覆盖群体的生育或医疗费用.这种制度一般覆盖所有或部分雇员.有些国家对铁路、银行、公务人员、自我雇用者等特殊行业另有专门的规定.实行社会保险制度的国家有美国、德国、芬兰、巴西等91个国家.第二,实行福利制度的国家（也称实行强制性保险和普遍医疗保健相结合制度的国家）.主要特征为不以是否参保作为享受生育保险待遇的前提.本国所有雇员均可以享受疾病或生育津贴,所有常住居民可以免费或负担很少的费用享受医疗保健.享受生育津贴的人员,必须在生育前有一定时间的参保或就业记录,而享受医疗保健的人员只要求是本国常住居民.如新西兰等国政府规定,只要符合国家公民资格和财产调查手续的妇女,一般都能享受生育保险待遇.这种制度一般在经济条件比较好的国家沿用,如加拿大、瑞士、丹麦、澳大利亚、新西兰等20个国家,占15%.第三,实行雇主责任制的国家.生育费用由企业雇主或职工所在单位负担,不要求有缴费记录.这种制度所占的比例比较小,一般在经济尚不发达的国家中采用,如前苏联、利比亚、马尔他、布隆迪等8个国家,占6%.第四,其他保障类型有储蓄基金制度、全民保险制度、社会保险和私人保险制度相结合的制度.这几种制度所占的比例很小,只有五个国家,占3%.如储蓄基金制度只在新加坡、尼日利亚、赞比亚三个国家实施；实施全民保险制度的国家有岛国,该制度覆盖全体居民；实行社会保险和私人保险相结合的制度,仅秘鲁一个国家,该国的保险制度正处于新旧制度变革之中.

(二)国内保险制度的历史沿革

新中国成立以后,党和政府非常重视女职工生育期间的保障问题,相继颁布了《劳动保险条例》、《女职工劳动保护规定》、《妇女权益保障法》、《劳动法》等一系列法律、法规,为妇女们提供基本生活保障和医疗服务,解决了其后顾之忧.

中国生育保险制度的建立和发展大致可以分为三个时期：

第一阶段 （1949～1956年）：生育保险制度的初建时期.生育保险金包括在劳动保险金之中,实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度.女职工与女工人生育,产前产后共给假56天,工资照发,女性临时工、季节工及试用工与其相同待遇.劳动保险基金负责支付生育补助费,多生子女加倍发给补助费.建国初期的职工生育保险虽然内容比较全面、支付额度也较高,但那时由于受到当时社会经济条件限制, 生育保险水平也是很低的.

第二阶段 （1957～1978 年）：企业生育保险时期.随着我国社会保险统筹制度的中断,生育保险制度出现了相应的变化.一是企业生育保险制度形成,各企业只对本单位女工负责；二是随着“临时工”变成了“固定工”,生育保险也从适合多种用工制度变成了只适合单一的用工制度.

第三阶段 （1979～至今）：生育保险制度改革探索及基金社会统筹的建立时期.这一阶段,国家为保障女职工生育提供了法律依据,对生育保险的基本原则、实施范围、待遇标准等作了明确规定,成为我国沿用至今的生育保险制度改革的政策依据.在此阶段试行生育保险基金社会统筹制度的城市有南通、株洲、昆明、曲阜、绍兴、宁波、德州等几十个市县.各地的生育保险制度改革措施主要有两种：一是生育保险基金社会统筹；二是夫妇双方所在企业平均分担生育保险费用.两项措施在很大程度上减轻了试行企业生育保险费用的压力,对妇女就业产生了积极作用,有利于当时社会的稳定和经济的快速发展.

我国的女职工生育保险制度实行已有半个多世纪,随着改革开放和社会主义市场经济体制的不断完善,建立健全的生育保险制度也纳入了政府工作的议事日程中,但目前我国的生育保险制度在实施范围、待遇标准上都存在许多亟待解决的矛盾和问题.我国生育保险待遇主要包括两项：一是生育津贴,用于保障女职工产假期间的基本生活需要；二是生育医疗待遇,用于保障女职工怀孕、分娩期间以及职工实施节育手术时的基本医疗保健需要.生育保险制度是一项世界性的妇女福利政策和妇女权利保护措施.一些发达国家,享受主体已从妇女推广到男性职工.目前我国生育保险仅限于妇女,包括职工及职工的未就业配偶两部分.妇女作为生育行为的直接承担者,因为生产休假而不能参加劳动,企业可能会为了减少成本而寻找替代,歧视女职工就业.通过社会统筹而制定的生育保险制度,由生育保险基金来承担相应的生育津贴和医疗费用,能够缓解企业的财务压力,实现彼此之间的平等竞争；另一方面通过劳动保护措施,减轻女职工承担生育职责的性别风险,实现男女平等就业.生育保险还利于提高人口素质,促进人类社会积极延续后代,此项制度的建立不仅是工业社会的产物,而且是现代社会文明进步的一个标志. 三、应对策略研究

通过以上分析,笔者认为有必要重新认识和思考生育保险制度背后的基石——生育保险消费者的权益保护问题,即将保护妇女生育权利作为生育保险业发展的根本出发点.政府在监管的确定性和严厉程度之间进行权衡并选择和搭配合适的监管方式,科学地配置有限的保险监管资源.立法、司法和执法等部门则是监管权力的延伸机构.

(一)不断完善法律法规建设,加大立法、司法和执法等部门的监管力度,同时加强政府的监管责任

生育母亲在线运动（The Mothers Movement Online） 认为：“继续保持和加强《家庭生育和医疗休假法案》是我们为保护美国女性劳动力及其家庭健康所付出的微薄之力.”此网站是由Judith Stadtman·Tucker于2003年发起建立的,以保护妇女生育权利为主题来搜集并传播信息.尽管一些公司已经向劳动部提请申诉,认为此法案影响公司的利润提升,但是生育母亲在线运动组织者重申立场,认为如果《家庭生育和医疗休假法案》的存在仅是为了强化某个条文,以此作表面文章,那就应该进一步修订,但是此法案是国家少数几个为育龄妇女维权的法律之一.

长期以来我国的《保险法》立法较为原则、刻板,许多规定在保险经营实务中缺乏可操作性,在具体的问题上对保险公司经营缺乏明确的指导,增加了后期纠纷出现的可能性,从而严重影响了我国保险事业的发展.我国现行《保险法》是1995年制订的,2002年进行了首次修订,主要是针对我国加入世贸组织承诺对保险业的要求.2004年10月,中国保监会会同有关部门正式启动保险法第二次修订

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(二)从性别差异的视角进一步加强对生育保险政策的反思及实施的力度

1995年在北京召开了第四次世界妇女大会 （The United Nations Fourth World Conference on Women）.会议主题为：以行动谋求平等、发展与和平.次主题为：健康、教育和就业.大会通过了《北京宣言》和《行动纲领》,呼吁各国政府承诺保护妇女人权,并提出了妇女权利就是人权的口号.它意味着将社会性别平等意识应该贯穿在整个社会政策的制定、执行和评估的全过程.目前我国社会政策中不仅存在着性别盲点,而且近几年性别平等从一般政策到具体政策出现了弱化的倾向.那么对现存的政策进行反思及选择,完善社会保障政策中的社会性别理论,具有丰富的理论和现实意义.

1994 年,在总结各地经验的基础上,中国政府有关部门制定了《企业职工生育保险试行办法》.其中规定,生育保险费由企业缴纳,职工个人不缴费.2001年底,全国平均生育保险费率为 0.7%,参加生育保险的职工达 3455 万人.没有参加生育保险的单位,仍由该单位承担支付生育待遇的责任.即使生育保险实现社会统筹,但由于企业对于产假期间产生的工资成本的规避,也同样造成了女性就业的困难.生育保险高于其他保险的项目使女性数量多的企业负担过重而失去市场竞争力,很容易导致女性的下岗等现象,因而使得女性就业陷入困境.生育保险体系的不健全,让许多企业拒绝接受育龄妇女,女性背负着应由社会承担的生育费用,择业起点较男子低且发展滞后.

产假是指按照国家法律、法规规定给予生育职工在分娩后的一定时间内所享受的有薪假期.根据《女职工劳动保护规定》第八条规定,女职工产假为90天,产前假15天.难产的,增加产假15天等.根据劳动部《关于女职工生育待遇若干问题的通知》（劳险字〔1988〕2号）有关规定,女职工怀孕不满4个月流产时,应当根据医务部门的意见,给予15～30天的产假；怀孕4个月以上流产时,给予42天产假.另外,各省、自治区、直辖市颁布的《计划生育条例》,对晚婚、晚育职工,普遍给予了延长一定产假期限的奖励.陪护假是男职工在妻子分娩后的一定时间内所享受的有薪假期.产假与陪护假差异很大,在我国女性的产假一般不低于90天,各地有所不同,晚婚晚育产假有所增加.男性的陪护假一般在3天到10天左右.

这种政策的设定赋予女性承担了全部的生育责任,不仅不能改变传统的性别分工,而且从制度层面加强了这一分工,这种针对女性的保护政策将性别不平等从私人领域扩大到社会公共领域,而且从另一个角度也可以看到政策忽视了男性的生育权力.提高妇女素质,消除妇女贫困,才能切实保障妇女生育的合法权益.如果说,以往女性问题主要局限在婚姻家庭方面,现代女性问题则进入了更广泛的发展领域,包括女性政治、经济、生活的参与及女性教育、女性就业、女性健康等综合社会指标.从性别平等的视角反思生育保险政策,在于消除性别隔离和角色冲突带来的物质和精神压力,共尽保障义务,共享保障权利,体现男女双方的价值感与成就感.

另外,计划生育保险制度缺乏统一的管理.表现在各地区自主开展计划生育保险,制度的碎片化凸显.实施主体多元化,保险资金的运作不一致等都会影响以后计划生育保险的转移,从根本上影响计划生育家庭的养老、医疗、精神慰藉等问题的解决.对现有制度进行城乡有效整合,国家从政策层面上统一部署,是保障育龄妇女生育的合法权益、生育保险制度改革的进一步深化之所需. （三）以学术研究为切入点,界定生育保险消费者的基本需求；以提高人口素质为前提,深化保险制度改革

目前,我国生育保险研究尚处于发展阶段.有学者较早的着手研究建立计划生育社会保障制度问题（靳红梅,刘甘栗,2001）.接下来从事相关研究的学者主要有潘锦棠等,在其《中国生育保险制度的历史与现状》中系统的总结了我国生育保险制度的发展历史和现实情况,并且初步探讨了在生育保险中的女性利益、企业利益和国家利益（潘锦棠,2003）.王国军在《跨期消费均衡与计划生育综合保险的储蓄替代》一文中在计划生育政策对居民跨期消费的基础上,对计划生育综合保险的储蓄替代效用进行了量化分析（王国军,2008）.国内目前对于生育保险的研究,主要集中在我国生育保险制度和国外生育保险制度的对比分析方面.值得注意的是,一些学者从微观的角度入手,对区域内的生育保险进行研究,例如《山东省农村妇女生育保险意愿及影响因素》（刘冬梅等,2002）、《山西三县计划生育系列保险调查与思考》（谭克俭、颊慧琳等,2001）.由此可见,我国对于计划生育保险的研究,尚属起步阶段,相关的研究并不多.南开大学人口与发展研究中心朱镜德教授承担着中国妇女研究会“现阶段妇女就业面临性别差异待遇问题理论和对策研究”项目.他在调查中发现,企业在招聘员工时,除了由于工作性质规定必须是男性外,大多数岗位未限制性别.但是,在实际录用中,对女性的要求明显高于男性.市场竞争机制下,企业对利润的追求必然造成对承担生育保险费用的排斥,而就业政策变化给企业授予的用人自主权使他们能够在用工选择上有性别偏好,女性的就业弱势地位开始显现.1997年7月8日至9日,劳动部在江苏省召开生育保险工作座谈会,华东、中南、西南地区16个省、市劳动厅（局）的有关负责同志参加了会议.会议主要围绕《中国妇女发展纲要》提出的到2000年“在全国城市基本实现职工生育费用的社会统筹”这一目标,研究落实各地生育保险社会统筹覆盖计划,并结合当前改革中存在的难点问题进行了深入的研讨.与会代表认为,生育保险的基本需求,实质上是保障项目和保障水平的确定问题.我国生育保险应以计划生育基本国策为前提,肩负着使女职工生育后及时恢复劳动能力和为提高中华民族后代人口素质提供健康婴儿的双重使命.计划生育要求优生优育,生育保险应适应其要求兼顾优生,对符合计划生育规定的生育女职工给予补偿,对妇女地位和妇女权益起保障的作用,同时也能推动我国妇女事业的发展及提高中国妇女的国际形象.

(四)加大政府的财政投入,减轻企业负担,改革生育保险的缴纳模式,切实保障妇女生育的合法权益

生育保险属于社会保障范畴,政府是社会保障的责任主体,需要政府对生育保险进行财政投入.根据财权与事权相统一和与债务产生原因相对应的原则,确定政府和地方政府在生育保险中的财政责任.扩大生育保险覆盖面,提高生育保险的社会统筹层次,有效消化基金缺口.改革生育保险费的缴纳模式,生育保险费率的制定应当根据生育保险基金运行情况制定,切实贯彻“以支定收,收支基本平衡”的基金运作原则.

（五）工会、妇联、计生、卫生等相关部门应拓展各种宣传渠道,加强生育保险的宣传力度,提高全民对生育保险的认识,增加其社会认同感,并将其落实到日常生活中

相关部门在各类生育保险项目实施过程中,应该把项目建构视为一个“过程”,注重项目过程的延展性,强调本项目的研究只是这一过程的一个阶段,而不是将其视为“结果”.同时调动广大人民群众积极性,广泛参与项目的运作与建构,能够提高人权观念、平等观念,增加社会认同感,并提供一种切实优质的生活方式；项目的实施能够使政府职能的转变找到了很好的着力点,转变基层政府与城乡居民的关系,为社会的和谐发展打下了坚实的理论基础、权利基础、秩序基础及制度基础,具有深远的社会意义.

小结

生育保险法是工业社会发展的产物.1883年,德国的《劳工疾病保险法》就规定了一些关于生育保险的内容.1919年,第一届国际劳工大会通过了《保护生育公约》（第3号）.此后,国际社会和各国政府都把生育保险作为社会保险的组成部分（或作为妇女权益保障的内容）,在立法中予以规定.生育保险法是生育补偿社会化的需要.生育保险受益者待遇主要包括生育医疗费用和生育津贴.从全球范围来看,生育保险受益者待遇落实效果不是很理想,且呈现出地区不平衡的趋势,受益者待遇在生育保险法实施过程中被人为降低,保护消费者合法权益问题凸显.本文以中外妇女生育权益受侵害的个案为研究案例,从中外生育保险制度的历史沿革,探究保护妇女生育权利的应对策略问题.笔者希冀提出的政策性建议能够促进政府相关部门更好地规划和改革生育保险制度及保障妇女生育的合法权益,同时促进国家生育保险政策及措施的进一步落实.