关于深入推进黑龙江省政策性农业保险工作的调研报告

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一、基本情况

2007年,财政部选择吉林等6个省（区）进行了财政农业保险保费补贴试点.2008年,黑龙江省根据农业生产特色和参与各方意愿、能力,开展了水稻、玉米、小麦、大豆、能繁母猪、奶牛等6个品种农业保险保费补贴试点.马铃薯、甜菜、森林、育肥猪等4个品种由于种种原因尚未开展.

几年来,黑龙江省财政部门立足自身职能,积极配合相关部门,积极参与农业保险制度建设、补贴资金筹集、管理和监督检查等各项工作.种植业保险规模从2008年的2419万亩扩大到2012年的4733万亩,年均增长21%,累计完成14743万亩.2013年预计规模6230万亩,同比增长31.6%,占全省耕地面积的31%.能繁母猪保险422.78万头、奶牛保险48.85万头.保险经办机构保费总收入26.28亿元,其中：各级财政保费补贴20.89亿元（包括：财政10.45亿元、省财政6.46亿元、县级财政3.98亿元）、农户负担5.39亿元；共为354万农户提供风险保障269亿元；为142万农户支付灾害理赔款18.6亿元.

二、主要问题

（一）种植业保险保障程度低,保险作用和功能未能得到有效发挥.目前,黑龙江省种植业保险金额仍然执行2008年确定的水平,玉米、水稻、大豆、小麦4险种保障金额每亩分别为145元、200元、120元和125元,平均保障金额148元/亩、平均保险费率10.6%,保费15元/亩.依据省物价局公布的2011年农作物物化成本数据玉米414元、水稻667元、大豆293元、小麦326元测算,4个险种保障金额分别占其实际物化成本的35%、30%、41%和38%,与全国平均比例63%、47%、61%、95%相比较,分别低29、17、20和57个百分点,玉米、大豆和小麦每亩保障金额列全国最末位.

（二）农业保险组织架构和运作模式有待于完善.为推动农业保险顺利开展,黑龙江省建立了农业保险联席会议制度.联席会议办公室设在省农委下属事业单位省农业经济管理总站,主要负责制定农业保险规划、牵头组织协调有关工作.省财政厅、畜牧局和保监局为办公室成员单位.人民财产保险公司黑龙江分公司（简称“省人保”）和阳光相互农业财产保险公司（简称“阳光农保”）为省保监局批准的经营政策性农业保险业务的经办机构.保险经办机构大多委托各基层农经站作为具体办理业务的机构.农经站自身工作量巨大,代为行使农业保险行政管理职能时,协调能力、政策执行能力已显不足.同时,各基层农经站接受保险公司委托、农业保险、成为保险公司服务网点,收取保险公司代理费用作为其收入来源,在农业保险工作中既当裁判员,又当运动员.在具体负责引导农户参加农业保险、签订保险合同、收取保费、查勘定损和理赔等具体保险业务过程中,没有机构和组织对其行为进行有效监督指导,保险公司作为弱势一方,难以真正监督指导强势机构出现的违规问题.农户利益难以得到有效维护.

（三）保险公司展业能力不足.农业保险基本原则之一是坚持“市场运作原则”,即政府投入与市场经济规律相结合,根据保险机构展业能力合理规划保险业务量.全省农业保险每年涉及几十万农户,目前阳光农保县级支公司平均经办人员为3至4人,省人保县级支公司农险部平均经办人员为1至2人.两家保险经办机构均不具备经办目前每年2500万至3000万亩农业保险的能力.同时,两家机构存在着严重缺乏“知农事、懂农情、晓农意”的复合型农业保险人才；人手不足,缺乏对机构有效的监督和制约机制,跟踪检查工作不到位.

（四）保险业务真实性缺乏基础保障.确保保险业务真实是开展保险的基础,也是财政资金安全的保障.从省内调研情况看,虽然省级农业保险联席会议成员单位不断规范保险行为,但在基层仍然存在一些比较严重的问题,如在承保方面存在保险标的真实性难于准确确定,“五公开”、“三到户”规定落实不到位；在理赔查勘定损方面存在着虚构灾情资料,虚假理赔,套取财政补贴等问题.

（五）保险市场秩序有待规范.一是市场竞争秩序有待理顺.目前,我省各县（市）政府对农业保险规模和具体经办机构采取一年一确定方式.两家保险机构业务区域不稳定,规模确定缺乏依据,一些经办机构存在着跑关系抢市场、无序竞争等问题,既加大了承保成本,又带来保险机构不愿投入更多资金进行农村服务网点建设和人员培训等深层次问题,严重制约我省农业保险深入开展.二是农业保险服务有待规范.一方面,我省两家保险公司种植业保险合同内容不统一,存在多处差异,特别是关于30%免赔条款不同,省人保是从30%以上部分起赔,阳光农保是损失超过30%以后全部赔付,同一地域的农户享受不同理赔服务.另一方面,保险办理程序不规范.在省内调研中发现,承保管理软件与系统功能不完善、核查核对困难；保险档案管理不规范、档案基础资料不全等问题大量存在.

（六）养殖业承保数量呈逐年大幅萎缩趋势.2007年财政实施政策性农业保险之后,养殖业保险发展迅速,但从2009年起养殖业保险大幅萎缩.到2012年末,全省承保能繁母猪46万头,与2008年的167万头相比,下降了73%.奶牛承保6.8万头,与2008年的20.2万头相比,下降了66%.养殖业保险规模与种植业承保面不断扩大形成较大反差,黑龙江省种植业和养殖业保险发展出现了结构性严重失衡.

（七）监督检查力度明显不足.政府部门、保险行业监管部门对保险经办行为监督不够.保险机构受自身业务能力所限,从承保、收取保费、签订合同、查勘定损到理赔的全部业务,都需要依靠并求助于县（区）农经分站,然而却无法也无力监管和规范强势机构的行为,农户利益得不到有效维护等等.

三、建议

（一）建议合理确定农业保险金额和费率,适当提高保障程度,研究解决全省种植业保险保障金额低、费率高问题.农业保险金额、保费、费率是农业保险政策的核心内容,也是促进农业保险规范可持续发展的重要因素.建议按照3个原则,兼顾3个关系调整现行保险金额、保费和费率,提高保障金额,相对降低费率.即“低保费、保成本、广覆盖”原则、黑龙江省耕地面积符合“大数法则”原则和政策性保险微利原则.兼顾我省种植业物化成本和农民缴费能力的关系,兼顾保险公司风险防范和稳健经营的关系,兼顾企业利润水平和政府负担的关系,适当缩小保险公司利润空间,在广泛调研和科学厘定的前提下,充分听取省财政、农业等部门和农民代表意见后确定.

（二）建议进一步强化政府作用,加强保险展业能力建设.农业保险具有较大季节性特点,面对农户多、耕地面积广、分布较分散现状,任何一家保险经办机构都要考虑成本因素,无法设立与其业务相适应的机构和网络.开展农业保险业务必须依靠地方政府.我国此次颁布的《条例》,也进一步明确了政府在提供补贴之外的职责还包括：一是省级政府确定农业保险经营模式,具体包括：制定农业保险制度方案、组建协调管理机构、选择市场主体,确定保险保障范围、标的种类和支持力度,设计农业保险大灾风险管理制度,对保险条款和费率提出意见等.二是各级政府统一领导和组织本地农业保险工作,这是政府参与农业保险第一个责任和义务.三是宣传、组织引导农民和农业生产组织参加农业保险.可在基层财政所、税务所、农经站、农技站、畜牧兽医站、农信社中选择积极性高、工作能力强的机构负责基层农业保险推进工作,弥补完善保险展业能力问题.

（三）建议从内部加强农业保险制度建设,从外部建立多层面多维度的监督考核机制,确保保险真实性.农业保险政策性和专业性较强,涉及面广、参与人员多、管理环节复杂、查勘定损时限紧,因此,需建立严密完整的制度体系,从保险业内部规范保险业务各环节行为.同时建立多层面多维度的监督考核机制,强化外部监督,对农业保险参与各方进行多维度、多层面监督考核.对利用农业保险牟取不正当利益,虚假承保、虚假理赔的单位和部门、经办机构、机构或个人,依据相关规定加大惩处力度,加大违法成本,从制度上保证不能违纪,从监督上保证不敢违纪,确保农业保险规范、健康、持续发展.

（四）建议按照国家有关规定,研究制定黑龙江省农业保险大灾风险分散机制.按照国家有关规定,保险机构应按补贴险种当年保费收入25%的比例计提巨灾风险金,逐年滚存.5年来,省内两家保险机构保费总收入70.9亿元（含农垦）,巨灾风险准备金余额4.7亿元（其中阳光农业保险公司4.6亿元、人保财险公司770万元）,仅占保费收入的7%,比有关规定少计提13亿元,一旦出现大灾,广大参保农户的切身利益将受到严重影响.

责任编辑：洪峰