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当前中国正处在新型城市化的关键时期.一方面,城市化进程非常快,另一方面,城市常住人口中有大约五分之一没有本地户籍.在上海,非本地户籍的常住人口大约占全市常住人口总量的四成,而在广东的一些城市,这个比例早就超过了一半.党的十八大提出,要加快改革户籍制度,有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖.而在作为人口流入地的大城市,却普遍存在对于外来人口“经济性接纳,社会性排斥”的态度.在我看来,对于人口流入地的政府和公众来说,要算清楚与城市扩容相关的三笔大账,不能一味只算小账,以为外来人口流入对本地原居民不利.
谁为上海养老?
期间,我乘出租车回家.司机知道了我是政协委员,并且是经济学家,就问我对城市化的看法,是不是城市化太快了?我知道他问我这个问题其实心里是有答案的,他一定是认为城市化太快了.我反问他,你有没有想过,城市化可能太慢了?他面露疑惑的神情,于是我追问了一句,你有没有想过,以后谁为你养老?
以上海为例,截至2011年底,户籍60岁以上老年人口达347.76万,占总人口的24.5%.预计到2015年末,户籍60岁及以上老年人口将超过430万,比例接近户籍人口总数的30%.在上海这样的城市,人口的老龄化不只是计划生育的原因,事实上,在经济发展水平达到目前阶段的时候,生育成本和扶养成本的上升已经成为人们不愿多生孩子的重要原因.而另一方面,人口的健康水平不断提高,到2012年末,上海的人均期望寿命已经达到82.4岁.
一方面,人口老龄化成为必然趋势,另一方面,一部分高收入的上海市民甚至还在向外移民,未来谁来为上海人养老?有人可能会说,我们自己养老,不是每个人都有自己的养老金账户吗?其实不然,我们国家的养老金账户在大多数地区实际上只是一个数字,作为个人在退休后享受养老金水平的计算依据,而实际上,账户里的钱已经被用来支付给当下的老年人了.而今天工作的一代退休后,他们的养老将要靠那时候的工作一代.即使是在当前,在严峻的老龄化趋势之下,上海的养老金已经入不敷出,每年需要财政大量补贴,未来,这种状态急待改变.
扭转养老金入不敷出的局面当然有很多办法,比如推迟退休年龄、降低养老金的支付水平等,但是,这些办法均非治本之计.更为重要的解决办法有两条,一是要提高劳动生产率,二是要使人口的年龄结构年轻化.通俗地说,就是要让未来的工作一代能够挣钱的能力更强,让每一个人平均能够负担的老人更多,同时,要让能够挣钱的人更多.所以,答案就出来了,在大城市人口预期寿命不断提高的情况下,必须通过城市的扩容来引入更为年轻的人口来缓解人口老龄化趋势,不至于让未来的老年人老无所养.
有人可能会这样想,既然这样,大城市只需要高技能的人,他们劳动生产率更高.这种思维一定要转变.当然,高技能劳动力的确会向大城市集聚,因为那里有知识和技术密集型的产业.但是,不要忘记,高技能劳动力的集聚也会带来大量对于低技能劳动力的需求,一方面,在生产过程中,在办公楼里,低技能劳动力做着与高技能劳动力相配合的辅助工作.另一方面,低技能劳动力还从事着消费性服务业的工作,提升了城市的生活质量.而城市的生活经历恰恰有助于他们通过学习不断提高自己的劳动生产率.更重要的是,只要有公平的公共服务,特别是城市里的教育,低技能者的下一代却可能从小生活在大城市,他们长大以后不会再像他们的父辈那样与城市居民有那么大差别.城市的公共政策应该是将移民二代转变为本地人,成为城市持续发展的宝贵人力资源.
我把上面这些道理说给送我回家的司机听,他说,“老师啊,你解开了我藏在心里五年的疑惑,过去我太狭隘了,只想到外地人来了抢了我们的工作.现在我明白了,我们要想二十年以后的事,要想以后上海怎么发展,以及谁来为我们养老的问题.”
土地从哪里来?
到2020年的时候,中国很有可能成为世界上的第一大经济体,而那时的上海应该是一个能够与纽约、香港、去竞争的国际性大都市.上海有没有准备好?
来看一组对比数据吧.截至2008年,36%的纽约人是在美国之外出生的,48%的纽约人在家里使用除了英语以外的其他语言.另据2011年英国的人口普查显示,在伦敦,常住人口中出生在外国的占37%,外籍居民占24%.而在伦敦的常住人口中,白种英国人比例从2001年的58%减少到45%,不足一半.
国际大都市的活力永远来自外来移民,纽约如此,伦敦如此,上世纪30年代的上海在移民的贡献下成为东方巴黎,今天的上海也依然要依靠移民来推进持续的发展.特别是,上海的文化产业要走向全国,走向亚太,走向世界,那么,上海就要更多地讲普通话,更多地讲英语.
很多人会说,上海没有地了,这个城市还能够容纳得下更多的人吗?且不说在上海目前的常住人口中已经有约40%的非本地户籍人口,他们已经在上海就业并居住了.不仅如此,上海还有空间能够容纳更多的人口.这就需要算第二笔大账.我估计很多人都不知道,2011年,上海市仍然有19.96万公顷,约299.4万亩的耕地,这些耕地的面积大约相当于上海市域面积的三分之一.在全世界的国际大都市里,没有谁会将如此多的土地用作农业用地,道理很简单,一个城市的土地应该用在最能够发挥它的价值的地方.粮食安全、耕地保护应该是国家战略,而大城市（不只是上海）的作用应该是为全国人民创造第二、三产业的就业岗位和产值.
很多人会说,外来人口进入大城市,缺乏相应的资源来吸纳他们,为他们提供公共服务.让我来算这样一笔账吧,如果以每平方公里5000人计,只要将上海目前的耕地中的一半（近150万亩、大约1000平方公里）转为建设用地的话,就可以容纳约500万人口.如果按2011年上海工业用地平均成交价格大约38万元一亩来计算,这其中可产生5700亿元土地出让收入.如果这些新增建设用地达到松江区的单位面积产出和财政税收,则这些面积每年创造的产出和财政税收分别达到1500亿元和420亿元.即使不考虑这些土地上创造的产值和税收还将递增,仅简单将这个数值累计10年,则这些土地出让收入和税收平均到每位新进人口,每人大约可以在城市扩容中创造20万元（≈（5700亿元+420亿元*10）/500万人）.这些新增的资源可以大大缓解城市新增人口获取城市公共服务的财务压力. 与此同时,如果这些被吸纳的人口来自农村,按2007年全国农村人均占用200平方米（0.3亩）宅基地,如果他们进城后,家乡的宅基地复耕为农业用地,则可增加耕地150万亩,大致相当于其在上海占用的150万亩耕地,可以实现跨地区的农业用地占补平衡.考虑到新增城市面积的人口密度可能高于5000人/平方公里,并且进城农村人口在家乡不只占有宅基地,还占用其他建设用地,这些农村人口进城后,如果复耕他们在家乡占用的建设用地,反而可使全国耕地总面积增加.这件事情实际上要借助于跨省级行政区域的农业用地占补平衡和建设用地指标的跨地区再配置来实现.当前,在中原经济区的改革中,建设用地指标的跨地区交易已经在试点.因此,在大城市的发展中,应大胆改革,敢于突破.
人口滞留在内地的后果
越是对人口迁移抱着敌视的态度,越是会存在有形和无形的力量阻碍人口迁移,那么,是不是真的把外来人口挡在外面就有利于本地人了?在“人口老化和城市扩容”这组关系中,我所讲的道理是,城市扩容其实是有利于城市发展,也有利于本地居民的利益的.在“人口进城和农地占用”这组关系中,我要阐明的是,只要利用好土地资源在不同地区的产出差异,发挥大城市发展工业、服务的作用,那么,城市的人口扩张和面积扩张可以一致起来,通过城市经济的发展和土地的增值,为吸纳人口创造出更多的资源.而在“人口迁移和财政转移”这一组关系中,我要说明一个更加不为人所注意的道理,那就是,在阻碍人口流动的过程中,发达地区还会有一些间接的潜在的损失.反过来说,这些潜在的损失也就是人口自由流动的潜在收益.
让我来讲这样一个逻辑吧.如果人口大量滞留在内地,滞留在中小城镇,那么,这些地方的政府也需要为他们创造就业,当地也需要有足够的财政收入来提供公共服务.这时,他们会争取投资,争取建设用地指标,这相当于在全国的总盘子中有更多的资源被用于内地的发展,而沿海地区的用地和投资则相应减少,经济发展受到制约.
更重要的是,在最近几年的政府投资中,内地的政府借了大量的债,其中不少是为了给的4万亿计划提供地方的配套.如果内地获取大量资源能够有好的发展,这不会成为大问题.但如果我们承认基本的经济学原理,承认地理位置（特别是到沿海大港口的距离）会影响一个地方发展外向型经济的成本,从而影响当地经济增长的潜力,那么,大量在欠发达地区的投资就不会有可以与沿海地区和其他国家竞争的生产率.与此同时,人民币的升值趋势则主要是由中国沿海地区的出口产业的劳动生产率决定的,这个升值趋势会使中国内地的产品更加缺乏国际竞争力.
所有这些因素加在一起,使得中国内地将更加依赖于来自政府的财政转移来增加生产、创造就业和维持税收.当政府债务出现偿债困难时,内地将更加需要政府的财政转移来应对,而这些财政转移实际上更多地来自发达地区上缴的税收.如果地方政府的偿债压力最终通过通货膨胀的方式来缓解,那么,这相当于需要全国人民共同负担这个成本.
说了这么多,还是想强调一下,中国需要有人来点破那层有关移民和城市化的窗户纸.关于城市扩容,以及相应的人口、养老、户籍与土地等问题,不能再采取那种短期化和局部化的思维了.国家的大问题不能只算小账,而要算大账.用我最近常说的一句话,中国的政策制定要有“为了公共利益”的大战略,这个公共利益是他的,是你的,也是我的.
（作者为上海市政协委员、上海交大和复旦大学经济学教授）