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“三公”消费是国家公务员或企事业单位工作人员履行公务时所发生的费用,主要包括用车、应酬、出差等等.从理论上讲,公务应酬、公务用车、公务出差均是工作需要,其开支由单位财政支付本无可厚非.但因“三公”消费在实际操作过程中界限模糊,很难将个人需求和履行公务明确区分,故近年来,“三公”消费一直深受诟病,成为令人民群众深恶痛绝的社会腐败现象.究其原因,虽然与个别公务员素质不高违规违纪有关,但根本原因是因为财政监督体系缺失,财政预算支出不透明、不公开,导致公车私用、公款吃喝、公费旅游等挥霍国家公款、浪费腐化现象愈演愈烈,破坏了党和政府在人民群众中的形象和公信力.因此,必须从加强财政监督入手,对“三公消费”从源头和根本上加以治理.
1. 财政监督的定义
关于财政监督,百度百科给出的定义是：财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况,以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动,称为财政监督.其监督范围包括预算执行、税收征管与解缴、财务会计、国有资本金基础管理等方面.除此之外,财政、审计、税务、司法、社会团体、群众组织以及其他有关部门对财政收支进行的监督,也可以称为财政监督,或者理解为“监督财政”.
2. 财政监督难以遏制“三公消费”的原因分析
从财政监督的定义不难看出,财政监督部门的其中之一职能,是“对行政事业经费使用的监督.”也就是说,只要财政监督部门严格依法管理,照章办事,那么,一切不合理的违规开支就会无所遁形.
财政监督既然是遏制“三公”消费非正常增长的有效手段,那么,为什么“三公”消费仍然禁而不止、愈演愈烈呢?分析其原因,主要有以下几点：
2.1财政监督起步较明,监督机制不完善.直到目前,我国关于专门的财政监督法律或法规还未出台,还没有形成一个完整的财政监督制度体系.即使是《预算法》,对财政监督问题也没有明确的规定.2004 年国务院曾经颁布过《财政违法行为处罚处分条例》,但《条例》对于违法情节较重或者过重的情况也并没有明确的规定,可操作性不强.《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关的法律、法规对财政监督工作的地位、组织、职责、权力、任务、程序以及处罚手段等重要问题都没有做出准确的定位.并且,和“三公”消费密切相关的财政预算公开一直未明确立法,更多的时候,财政监督只是纸上谈兵.
2.2财政监督形式过于单一,无法做到公开透明.违规“三公”消费的源头是各个单位的财政会计不能严格照章办事,致使违规违法的财政行为畅行无阻,一些不能报销、不该报销的票据被以各种借口违规操作,帐、私设“小金库”等违规现象普遍存在且根深蒂固.虽然有些时候财政部门与审计等联合采取一些专项处理或者运动式的重点突击方式进行财政检查,但只是偶尔为之,并非经常性的举措,对于财政全面过程的监控以及资金的使用情况的具体情况则监督较少或者缺失,而社会各界对机关或企业内部财政外界则是雾里看花,根本无从监督.
2.3财政监督手段缺乏强制性,处罚不力.现行的财政、审计等部门的财政监督检查一直是“检查从严、处理从宽”,侧重检查处理单位,很少追究个人责任.加之相关法律法规未对财政监督检查处罚措施提供有力保障,财政监督手段以行政方式居多,法律方式较少,缺乏“强划、封存、冻结、保全、”等强有力的处罚手段,对违法违纪问题有法不依、执法不严、打击不力.
2.4财务会计队伍缺少自主性,财政监督形同虚设.很多时候,行政机关和企事业单位的财务人员作为监督者并不具备独立地位,其利益是依附于本单位和本单位领导人的,所谓“端谁的碗属谁的管”,一些单位负责人为了自身或小集团的利益,对会计人员施压、阻挠、甚至打击报复,从而严重挫伤了会计人员坚持原则的积极性,财会人员基本是“一命于领导”,根本不敢对单位领导的任何财务违规违法行为发表自己的意见,甚至一些财会人员与单位领导沆瀣一气,同流合污,致使单位内部会计监督形同虚设.
3. 加强财政监督、遏制“三公”消费的对策
3.1健全财政监督法律法规体系.尽快出台《财政监督法》,赋予财政监督部门无可争议的监督检查权限和高度法律权威.同时,健全相互配套、上下统一的财政监督法律体系,如《会计信息质量抽查规则》、《财政部门内部检查规则》等等,通过法律的程序使监督的各项职权和责任以及监督的方法、程序等得到保障和切实的执行,从根本上解决财政监督的随意性,使财政监督工作尽快步入法制化轨道.
3.2建立和完善多重财政监督体系.细化财政开支预算内容,所有政府开支均纳入财政预算,会议费、招待费、公车消费由财政在每年预算中制定具体标准,定人、定量、定金额,做到“三公”消费一次性核定、全年执行、超支不补、节约留用.政府行政部门只设一个公共帐户,规定专人负责,并使公共帐户与各政府行政部门的帐户通过计算机联网,实行集中支付,电脑联网,严禁任何单位、任何个人使用信用卡、签单等形式进行职务消费.同时,建立完善财政监督内部审计制度,把被审计单位“三公消费”情况作为财政审计监督的重点内容,通过审查“公款招待、公务用车、公款出国境”支出管理方面的内控制度及执行有效性,从根本上解决招待费、会议费支出界定不清,管理参差不齐等方面的问题.
3.3全面推行“阳光财政”.一是公开财政部门的工作程序,接受群众的监督和评议,将公众财政建成真正阳光透明的财政,使相应的财政政策、程序和资金使用情况都在公众的监督中运行.二是加强公众舆论监督,通过设立或者网上等方式,对有价值的线索进行相应的财政监督检查.同时加强与新闻媒体的合作,对财务违法行为给予.三是确保财政监督和处罚问责并重.把财政监督检查与堵塞漏洞、建章立制有机结合起来,彻底改变过去那种只重检查、不重管理,只重收缴、不重整改,只重监督、不重处罚的做法,财政监督才能在抑制“三公”消费上发挥应有的作用.
3.3抓好财政监督队伍建设.一是把好财政人员的人口关,尽量招收财政专业和审计、会计、财务、税务专业的高校毕业生充实财政监督干部队伍,提高财政监督干部队伍整体专业文化水准；二是重视在职人员专业技能的经常性训练,做到本职岗位业务精通,其他岗位业务工作流程熟悉,能适应各岗位的轮换变动；三加强财会人员的政治思想建设,积极引导财政干部树立正确的世界观、人生观、价值观,教育财会人员正确运用手中权力,提高财政队伍遵纪守法、廉洁自律,按规矩办事、按程序理财的自觉性,自觉同违法违纪行为做斗争.
（作者单位：山东兴安会计室事务所有限公司）