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摘 要 ：随着社会的发展,行政自由裁量权的不断扩张,行政公益诉讼越来越受各国重视.而行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定原告资格问题.本文借鉴西方国家的理论与经验,对我国行政公益诉讼原告资格进行了探讨.
关 键 词 ：行政公益诉讼 原告资格 思考
近些年来,随着市场经济的发展,政府的公共职能加强,行政权力特别是行政自由裁量权随之迅速扩张,行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争方面发挥着越来越重要的作用.与此同时,行政乱作为、不作为或不当作为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁.为此,建立行政公益诉讼制度的呼声越来越高,然而,无原告既无诉讼,行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定原告资格问题,传统的以自身权利受到侵害作为行政诉讼原告资格的确定标准已不能适应现代行政公益诉讼的需要,笔者系就此原告资格问题作一浅显探讨.
一、行政公益诉讼简说
马怀德先生认为行政公益诉讼中的公益应该有两层含义：第一层是社会公共利益,即为社会全部或者部分成员所享有的利益.例如社会公共安全利益,清洁社会环境利益等.公益的第二层含义是国家利益,例如,国家税务机关拒绝查处偷漏税的行为侵害的是国家的税收权,也就是国家利益.在大多数情况下,社会利益和国家利益是可以区分的,但有些情况下,这两种利益是交织在一起的［２］.当此公益受到侵犯时,救济途径是多重的,既可以由上级行政机关查处纠正,又可以由人大监督纠正,还可以通过新闻媒体和其他社会监督力量纠正.但是,当上述所有的监督机制均不能发挥作用时,必须有一个合格的主体提起诉讼来维护国家和社会公共利益.因为这种公益诉讼通常是针对国家行政机关提起的,所以属于行政诉讼的一种.
从世界各国行政公益诉讼来看,其主要特点如下：
第一,行政公益诉讼的目的在于维护国家和社会公共利益而非在于个人权力的救济.第二,行政公益诉讼的被诉行为侵犯了一定范围内民众的利益或者说公共利益,其不利影响范围较广.第三,行政公益诉讼的原告不必与被诉的行政行为有直接的利害关系.与被诉行政行为有间接利害关系或没有任何利害关系的人根据法律的规定仍可以享有行政公益诉讼的原告资格.第四,并非任何人都可以就损害公共利益的行政行为提起行政公益诉讼,提起行政公益诉讼的原告必须具有一定的起诉资格.
目前我国学者对行政公益诉讼的定义不太一致.有的学者认为,行政公益诉讼是“当行政主体的违法行为或不当行为对公共利益造成侵害或侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度”［1］.还有学者认为,行政公益诉讼,是指根据法律的规定享有起诉资格的当事人,基于维护公共利益的目的,对违法或不当侵犯公共利益的行政行为,提起行政诉讼的活动.［２］
笔者倾向于后者的定义,前种定义将行政公益诉讼的原告限于“无直接利害关系人”,有排除直接利害关系人享有行政公益诉讼原告资格之嫌.后一种定义强调起诉人的原告资格和起诉人的诉讼目的,至于原告与被诉行政行为是否有利害关系,不是行政公益诉讼必须考虑的因素.
二、行政公益诉讼原告资格
“有权利才有救济”,这是司法程序的一项传统准则.就行政诉讼而言,各国最初往往把自身权利受到侵害作为取得原告资格的先决条件,不具备该条件则无法启动司法审查程序.然而,自二十世纪尤其是二战以来,西方法治国家普遍经历了一个放松原告资格限制的过程,即对于某一个具体的行政争议,允许更大范围的人将它诉诸司法解释.具体而言,西方国家大致有三类主体有资格提起行政公益诉讼.
(一)检察机关作为公益诉讼的原告
检察机关享有公共利益代表人的法律地位,有权向法院提起行政公益诉讼,其根据是“公共信托”理论和“私人检察官”理论.“公共信托”理论产生于罗马法,根据这一理论,非属私人的水、空气、河流等自然资源和财政税收等是国民的共同财产,为了公共利益和公众利用之目的,国民通过委托方式由政府管理这些财产.政府作为被委托人必须管理好这些财产,未经位推人的允许,不得自行处理,不得滥用权力损害受托人的利益.如果政府未尽善良保管人的义务,公民都可以主张权利,请求政府来履行受托人的义务,为全体公民保护公共财产.公共信托理论引申出行政公益诉讼信托,即国民委托政府管理公共财产的同时,将自己的一部分诉权也托付给国家,作为共利益代表机关的国会可以根据它的意愿将运用司法保护公共利益的人物托付给检察机关.
“私人检察官”理论产生于1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件.［3］法官在审理这个案件中,遇到了一个最大的困难：原告主张公共利益,但他与被告没有构成宪法所要求的“案件”和“争端”.为了解决这一困难,法官从公共检察官那里引出了私人检察官理论,即国会为了保证行政机关按照法律的规定行事以维护公共利益,可以授权检察总长对行政行为申请司法审查,同样国会也有权以法律制定其他当事人作为私人总长,对行政行为申请司法审查.“私人检察官”理论使很多没有利害关系的人可以起诉侵害公共利益的行政行为.
检察机关作为原告提起公益诉讼在西方国家已屡见不鲜.1960年颁布的《德国法院法》就确立了此种制度.即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人,并由他们以原告的身份参与联邦最高行政法院,州高等行政法院和地方行政法院的行政公益诉讼.在美国,出现官吏侵犯公共利益的违法行为时,国会可以授权检察总长提起诉讼,英国也如此.
(二)社会团体作为行政公益诉讼原告
社会团体,在性质上是“公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织.”［4］如：、行业协会、宗教组织等.它在英美等国家的行政公益诉讼中充当着重要角色.这是因为法院认为人们参加社会团体的主要动机往往是为了建立一种能够更好地捍卫其个人与他人共有利益的有效的机制,而承认社会团体具有原告资格是符合人们的这一愿望的.［5］进一步说,行政程序必须保证所有利害关系人都有主张其利益的机会,并且利害关系人的意见会得到行政机关充分的考虑,但是现代行政,尤其是行政立法,涉及的利害关系人的数量很多,难以将所有的利害关系人召集到行政程序中来,并且参与也必然带来时间和金钱上的耗费,而如果由相关的组织代表各种利益参与行政程序,则会解决这一问题,并且更为关键的是,通过把分散的利益集中在一起能够增加其代表的利益在行政程序之中的分量,从而对政府政策或决定的形成产生实质性的而不仅仅是形式上的影响.所以由社会团体代表其成员提起行政公益诉讼是保证程序公正,避免偏私的有效方法之一.