我国行政公益诉讼原告资格的界定

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摘 要 《法律的训诫》一书中,丹宁勋爵主张赋予公民提起行政公益诉讼的权利,强调公民有充分的利益享有此诉权.该法律思想对保护公共利益、纠正违法行政行为有着积极的促进作用,对我国目前存在的行政公益诉讼法律缺失、原告资格受限问题有重要的借鉴意义.本文在分析丹宁该法律思想的基础上,主张在我国确立多元化行政公益诉讼原告资格制度,并扩大解释“利害关系”.

关 键 词 行政公益诉讼 原告资格 利害关系

一、丹宁勋爵起诉权扩大之法律思想

1.公共利益的维护―扩大公民起诉权

丹宁勋爵,英国一战退伍军人、法学家、法官、大律师,法律界公认的“二战以后英国最伟大的法律改革家”.在几十年的司法生涯中,他以追求自由和进步,实现公平和正义为目的,对英国的法律进行了大胆的改革,其法律思想在世界范围内产生了深远影响.

《法律的训诫》是丹宁一部重要的法律著作,在该书的第三篇,丹宁谈到了原告起诉权的扩大.他明确提出,不同于之前的法律援助仅适用于在其他公众所具有的冤情之外还有自己特殊冤情的人,现在,“当出现对公共权力机构的控告时,现在人们头脑中‘起诉权’这个概念的应用范围要比以前广得多,它可以适用于任何一个不是好事,而是代表一般公众利益来法院起诉的人.”也就是说,即便在其他公众所具有的冤情之外没有自己的特殊冤情,公民也可以代表公众利益到法院起诉.在谈到两位关心公共利益的卓越人士布莱克本和麦克沃特起诉的案件时,丹宁提出了起诉权原则的确立：“即如果有充分的理由怀疑一个政府部门或一个公共权力机构,正在或将要用一种伤害成千上万女王陛下臣民的感情或使他们受到损害的方式违背法律,那么任何一位受到伤害或者损害的人,都可以使这件事得到法院的注意,并力求使法律得到实施.而法院根据其自由裁量,可以给予任何适当的法律援助.”

在起诉途径方面,在此之前的英国,如果某位普通公民想要维护某种公共利益,唯一的途径就是向检察总长提出申请,要求检察总长允许他进行“告发人”起诉,这种混合诉讼的形式使得禁制令和宣告令这种原本是为了捍卫私人权利的救济转化为保护公共利益的公法救济,被称为“用公法名义保护私权之诉”.但是,这种诉讼模式将公益诉讼的起诉权局限于司法长官,渠道过于狭窄.若检察总长同意,诉讼则以检察总长的名义起诉；若不同意,则告发人也没有其他途径来维护公共利益.对此,丹宁提出异议,他认为若检察总长拒绝允许一项合理的诉讼,或者不适当地、毫无道理地拖延对诉讼的批准,或者他的机构工作效率太低,那么作为最后的办法,一个有充分利益的公民可以自己直接向法院提出申请.即在检察总长不作为或拖延履行职责时,公民可以直接向法院提起公益诉讼,而认定公民有无公益诉讼起诉权的判断标准就是看其是否存在充分利益.

2.判断标准―“充分利益”

对“充分利益”这一词,丹宁勋爵做了广义的解释：“每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施,而这本身就是他为确保法律得到实施在要求法院颁布调卷令和训令时的充分的利益.”即公民有权利要求法律得到实施,这本身就是他们提起公益诉讼的充分利益,只要他们认为法律没有得到合法实施,就有资格向法院提起公益诉讼.丹宁将“充分利益”作为原告的起诉资格和条件,又对“充分利益”作了扩大化解释,打破了先前原告因公共利益向法院提起诉讼的限制,扩大了原告的起诉权,保障了公民在公共利益受损时的权利救济途径,有利于更好地维护公共利益.

受丹宁该法律思想的影响,英国不断扩大行政公益诉讼的原告资格和受案范围,完善行政公益诉讼制度.赋予某些组织和机构以诉权,比如根据1925年的《性别歧视法》,“平等机会委员会”可以对有歧视的行为、广告和指示等提起诉讼；《污染控制法》甚至规定：“对于公害,任何人都可以提起诉讼”.

二、我国行政公益诉讼面临的主要困境

1.行政公益诉讼立法缺失

近些年来,我国行政公益诉讼案件频发.但由于我国行政法制建设起步较晚,尚未建立完善的行政公益诉讼制度,对于现实中发生的诸多案件缺乏有效的法律规制.在受案范围、行政诉讼原告资格等方面,只能参照《行政诉讼法》中相关规定.而行政公益诉讼又不同于一般的行政诉讼,它的目的是维护公益而非私益,若简单地适用一般行政诉讼的相关规定必然会存在不妥.简言之,相关立法的缺失导致实践中发生的因行政机关侵犯公益而被起诉的行政公益诉讼案件得不到有效救济,违法行为得不到纠正.

2.原告资格受限

我国《行政诉讼法》对行政诉讼的原告资格做了严格的限制,其第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼.”即行政诉讼的原告必须是被诉的具体行政行为直接侵犯其合法利益的当事人.最高院颁布的司法解释对原告资格作了从宽解释,其第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”.该解释将“利害关系”作为判断原告有无起诉资格的标准,扩大了行政诉讼中原告的范围,但对于公共利益受到行政行为侵害时如何通过行政诉讼予以保护以及谁可以作为原告的问题,仍没有作出明确的回答.这导致实践中大多数行政公益诉讼案件被法院以原告不具备起诉资格为理由驳回,比如2006年的蒋石林诉湖南省常宁市财政局案、2010年的朱晓飞诉北京市工商局不查处央视违法播放烟草广告案等.

原告最为整个诉讼程序的启动者,若缺乏相关法律和途径保护其诉权,案件就无法进入诉讼程序,权益也无法得到保障.同理,行政公益诉讼的原告资格如果得不到合理确定,公共利益就得不到有效救济.故在完善我国行政公益诉讼制度时,首先要解决的就是原告资格的合理界定问题.

三、我国行政公益诉讼原告资格的界定及扩大

丹宁起诉权扩大之法律思想有利于保障和扩大公民、社会组织、有关国家机关的诉权,完善公共利益受损时的救济途径,更有效地监督行政机关依法行政.而我国正处于行政公益诉讼制度的初步探索阶段,故可以对丹宁该法律思想进行借鉴,使其成为我国行政公益诉讼制度尤其是原告资格完善的指导思想之一. （一）建立多元化原告资格制度

为保证行政公益诉讼制度的有效性并最大限度地发挥其功能,我国应建立多元化的行政公益诉讼原告资格制度,具体包括：

1.检察机关的原告资格

我国宪法规定“中华人民共和国人民检察院为国家的法律监督机关”.检察部门扮演着专门的法律监督机关与“最高法律秩序的维护者”的角色,有责任更有义务监管国家行政部门.”这决定了检察机关行政公益诉讼原告的地位.此外,宪法第131条还规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受个人、社会团体与行政机关的干涉.”故从宪法角度来看,检察机关是适合承担政公益诉讼中原告角色的.再加上检察机关在专业人才、财政、案件经验等方面的优势,将其作为行政公益诉讼的原告是十分必要的.

2.公民的原告资格

关于是否赋予公民个人行政公益诉讼原告资格的问题,学界一直是存在争议的.笔者认为应该赋予公民行政公益诉讼原告资格,但要有条件、有限制地赋予.原因如下：首先,赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格符合宪法精神和法治原则.《宪法》第2条规定“：中华人民共和国的一切权力属于人民.人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务.”第41条更加直接具体地赋予了公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”.因此,公民对日益强大的行政机关实行监督是我国政体的必然要求.其次,公民是国家和社会中的一分子,国家和社会公共利益受到侵害,作为其中一分子的公民的利益自然也会受到侵害,权益受损者有提起诉讼的权利本身无可非议；再次,检察机关和社会组织在提起行政公益诉讼时存在的缺陷,可能存在消极不作为或只关注某一领域共同利益的问题.所以,应该赋予公民以原告资格,使其在公共利益受到行政行为的侵害时能够启动救济程序.而“有限制地赋予”是指为公民提起行政公益诉讼设置前置程序,这一点将在下面予以详细说明.

3.社会团体的原告资格

根据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》第2条的规定：“本条例所称社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织.”理论界对社会团体的定义是：“具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织,包括各种公益性团体如、残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联、绿色组织、动物保护组织等,以及职业性团体组织如工会、律师协会、建筑师协会等.其主要功能是对成员利益及社会公益的维护,以及对政府活动的参与和监督.”可见,社会团体具有公益性,这与行政公益诉讼维护公共利益的目的存在一致性.此外,与公民个人提起诉讼相比,社会团体诉讼具有相对优势：不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉,在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便.将诉权赋予以维护某一群体权益为宗旨的社会团体,不仅可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉搭便车等问题,而且能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障.故应赋予社会团体以行政公益诉讼原告资格.

(二)设置前置程序

考虑到司法资源的有限性和对行政机关依法行政的保障,为了既不放过任何侵犯公共利益的违法行为,又能保障行政效率,笔者认为可以借鉴丹宁的观点,设置前置程序：公民和社会团体认为行政行为侵害公共利益的,可以先申请检察院提起公益诉讼.检察院在接到申请后无正当理由不提起诉讼或者拖延起诉的,公民和社会团体可以以自己的名义直接提起公益行政诉讼.这样做一方面可以防止滥诉,节约司法资源,维护正常的法律秩序；另一方面,可以充分发挥检察机关在人力、物力、办案经验等方面的优势.同时,也保障了公民和社会团体在检察机关不作为或不当作为时,以自己的名义向法院提起诉讼的权利和救济途径.

(三)扩大解释原告资格的确认标准―利害关系

上文提到,丹宁认为判断公民有无公益诉讼起诉权的标准是是否存在充分利益,而且对“充分利益”这一词,丹宁勋爵做了广义的解释：“每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施,而这本身就是他为确保法律得到实施在要求法院颁布调卷令和训令时的充分的利益.”按照我国最高院的司法解释,判断公民有无起诉权的标准是“利害关系”.而对于什么是“利害关系”,我国法律并没有作出明确的解释.所以,我国应该从立法上对“利害关系”的涵义进行明确且广义的解释,以便将更多的公共利益纳入行政诉讼的保护之中.参照丹宁的观点,任何公民、社会团体、有关国家机关都有权利要求法律得到实施、公共利益得到维护,这本身就是他们提起行政公益诉讼的“利害关系”,只要他们认为法律没有得到合法实施或者公共利益被行政行为损害,就可以向法院提起行政公益诉讼或申请检察机关提起行政公益诉讼.

相关法律和行政公益诉讼机制的缺失,使得我国在面临一些行政机关非法操作危害国家财产安全、损害公共利益的行为时无计可施,故应尽快推进适合我国国情的行政公益诉讼法律制度的建立,解决其首要及核心问题―原告资格的确立,构建起检察机关、社会团体、公民为原告的多元化原告资格制度,推进公共利益的多主体、全方位维护.尽管现阶段面临诸多障碍,但希望在不久的将来,可以看到一个适合我国国情的行政公益诉讼机制的成功诞生!

注释：

[英]丹宁著, 刘庸安等译.法律的训诫[M].北京：法律出版社,1999：136,147

[英]丹宁著, 刘庸安等译.法律的训诫[M].北京：法律出版社,1999：136.

张卫平.程序公正实现中的冲突与平衡[M].成都出版社,1993：387.

黎军.社团在行政诉讼中的作用[J].法商研究,2000（1）：86.

[英]丹宁著, 刘庸安等译.法律的训诫[M].北京：法律出版社,1999：142.