新疆财政预决算偏离度问题实证

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【摘 要】本文主要描述了新疆自1992年至2010年一般财政收支预决算偏离情况,具体分析了预算超收、节支的原因,就如何解决财政收支预决算偏离度提出了相应的政策建议.

【关 键 词 】财政预算收入；财政预算支出；预决算偏离度

近年来,随着社会经济的发展,新疆财政收支规模不断扩大,建立科学高效的财政预算管理制度,加强预算执行的监督和约束,是摆在新疆财政工作者面前的重要内容.本文选取了2001年-2011年的新疆一般财政预算收支预决算数据,通过分析发现,新疆一般财政预决算收支存在不同程度的偏差,故有必要对新疆一般财政预算管理和效率进行思考.

一、什么是预决算偏离度

所谓预决算偏离度,是指经各级人大审查批准的政府预算收支与其实际执行的政府决算收支两者之间的差异,它是反映政府预算管理水平的一个指标.

二、财政收支预决算偏离度现状分析

预算本身是一种收支计划,预决算本身出现差异当属正常.通过如下表1中的数据,我们会发现新疆一般财政预决算收支间存在偏差,进而可计算出新疆一般财政预决算偏离度.

数据来源：《中国财政年鉴》.注：偏离绝对数等于︱财政决算数-财政预算数︱；预算偏离度等于—偏离绝对数/财政预算数.

2001年一般财政预算收入偏离绝对数是8.23亿元,而2011年增加到51.46亿元,是2001年的6.25倍,其平均预算偏离度为7.38%,而一般财政预算支出偏离绝对数从2001年的45.28亿元增加到2011年的106.66亿元,2001年的2.36倍,其平均预算偏离度为12.0%,尤其是,仅2010年的一般财政预决算支出偏离绝对数就是其余9年总和的1.26倍,其一般财政预决算支出偏离度在2009年的基础上扩大了4.80倍,以致引起整体变化趋势的剧烈波动.总体来看,2001年-2011年新疆一般财政预算收支表现出以下两个特点：一般财政预算收入均为“超收”,一般财政预算支出都为“节支”；二是一般财政预算收入与支出的预算偏离绝对数都成浮动变化,且一般预算支出的平均偏离度大于一般预算收入的平均偏离度.

从图1可以看出,新疆一般财政预算收入偏离度（YSPLD）和一般财政预算支出偏离度（YZPLD）变化并非逐年成递增态势,反而波动明显,并且前者的变化较后者平缓.2003-2009年间,YSPLD和YZPLD曲线波动平缓,主要是该时期新疆政治稳定,又加西部大开发战略和国家政策倾斜,财政补贴力度大,新疆经济发展较快,一般财政决算收入增加明显,2005年,由于“非典”原因,一般财政决算支出增加明显,一般财政预算收支编制有所调整.2000年,国家开始实施西部大开发战略,随后,各种援疆政策逐步出台,一般财政预算收入和决算支出增加,导致YSPLD和YZPLD下降.2009年,由于新疆“七五”事件和全球金融危机的到来,一般财政决算收入增加不明显,一般财政预算支出增加明显,导致2009年YSPLD的下降和YZPLD的大幅攀升,直到2010年国家“四万亿”政策的出台,才趋于缓和.总之,无论波动幅度如何,都表明新疆一般预算收支与实际情况不符,存在漏洞,表现为“超收”和“节支”双重现象.

虽然,这种现象的发生,与新疆所处的地理位置和历史因素有关,但更深层的原因的是制度不合理.现实中,政府只注重实际的执行结果,将预算置于“空头支票”似的境地,完全违背了预算“计划性、指导性”的初衷,预算的功能被严重削弱.因此,在衡量政府财政收支规模大小时,不能仅仅用决算数或是预算数,而是将二者结合起来,提高对预算重要性的认识.

三、新疆财政预决算偏离度产生的原因分析

通过以上现状分析,“超收”与“节支”的背后,除了新疆财政本身的特殊性外,制度管理层面上也存在一定的问题.新疆财政预算偏离度过高势必会影响预算执行的刚性约束,增加财政支出的随意性风险.

(一)新疆事权的不确定性影响预算编制执行

新疆除承担着地方政府的基本事权外,还承担了独特的事权,包括外溢性事权,如教育投入、资源、扶贫、沙漠治理等,另外,代理事权,如边境安全,意识形态领域的反“三股势力”等,由于界限难以界定,预算编制时,调整预算和追加预算频繁,导致预算编制的刚性约束不足.财权和事权不匹配,是新疆预算偏离度较大的重要原因.

(二)新疆财政收入过度依赖补助

近年来,尽管新疆的经济持续较快发展,GDP和财政收入都有所增加,但受经济基础薄弱、自然环境等因素制约,财政收入每年增长的绝对额不大.另外,政府财力向民生靠拢,收支差距进一步扩大.然而,新疆自身财力不足,财政收入对补助有很大的依赖性（见表2,图2）,C/Z（补助收入与一般财政决算收入之比）值在2附近浮动.以2001年-2011年新疆财政收入构成来看,新疆财政收入主要依赖补助,而且,补助收入平均是一般财政决算收入的2.07倍.畸形的财政收入结构,势必会削弱新疆地方政府的积极性和发展活力,容易固守陈规,安于现状.因此,必须在财政收入上确立“地方为主,为辅”的原则,减轻对的过度依赖.

另外,在编制预算时,对补助收入到位的时间不确定,且自治区财政对州、市、县（区）的财力补助事先无法准确估计,导致当前预算支出编制口径没有包含上年结转、上级指标和上级补助等.到年中预算执行时,上年结转变为当年支出,从而形成追加支出.此外,由于自治区级财力性补助一般要到下半年乃至年底才明确或下达,且数额较大,这也形成了当年的追加支出.而财政资金不能按期按量拨付,相关部门不得不压缩支出.对追加支出和压缩支出缺乏科学的论证影响了财政资金支出的效率.

因此,由于预算单位上年度编制预算时掌握的信息不全面、不充分,下年度预算执行时,由于项目环境、上级政策、领导意图等方面发生较大变化,造成项目所需资金额度不断突破原先计划数,导致预算执行数不断超出编制数,从而形成了超支. （三）体制机制原因和制度缺陷

收入计划和实际相差较大,有多方面原因.从税收角度考虑,一方面,指令性的税收计划,经过逐层分解,成为各级税收机关必须完成的任务底线；另一方面,现行的税收征管激励机制会驱动税收机关加强税收超征力度,加之财政收入是现行政绩考核体制下一个非常的重要指标,在一定程度上也会放大财政收入规模,使得超收成为必然.另外,为了应对预算执行过程中存在的很多需要新增支出的不确定性,例如宏观经济形势发生突变、上级出台新政策、本级党委政府实施新战略,每年预算编制时都要预留出部分收入作为机动费,对政府而言,这部分即为可以额外支配的超收收入,自由度和自主权比较大,可以在预算年度中满足新的支出要求.

(四)缺乏行之有效的财政监管机制

在预算的审查环节,现行预算法对于“超收”、“超支”的规定,颇为模糊.“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成,而未纳入人民代表大会的审批视野.即便在形式上要走某些程序,通常也是先支用,后通报；或者边支用,边通报.财政收入变成了政府可以随意支配的资金,脱离了人大及公众的监督.

在预算的监督环节,审计监督起不到完全有效的监督作用.当前的财政监督审计体制存在着不合理的方面.财政审计一般是自上而下管理,同时还有自我审计的现象；从事财政监督审计行业的人员不具备较高的专业素质,难以胜任；人大、审计、监察部门以及财政部门内部监督等各监督主体间信息沟通和协调有待完善,而且缺乏比较健全的责任追究制度和绩效考核机制.

(五)与预算有关的相关配套措施不完善

首先,目前新疆的预算编制程序不合理,缺乏对预算单位变化的应急机制；其次,预算编制与国有资产管理联系不紧密,导致资产重置、账实不符、配置标准差异大,以及现行会计制度在会计核算科目、内容尚未与部门预算编报口径一致等；最后,没有建立相应的法律法规,使预算随意、可有可无,缺乏严谨性和科学性,缺少法律约束.

四、对策建议

(一)明晰财权和事权的关系,立足于自我财力提高,减缓对资金的依赖程度

按照财权与事权相匹配的原则,首先应界定地方两级政府的职责范围,形成与之匹配的财权,并确保及时到位,同时,应收回部分事权,或是加大财政补助,减轻新疆的负担.当然,新疆财政也不能过度依赖补助,应注重自身发展,为预算提供较好的经济基础,提高自身的“造血”功能,实现持久发展的目标.

(二)完善预算编制,加强预算管理

一是预算编制实施全员参与.提高预算认识,转变轻视预算管理的观念,增强全员参与意识；二是预算编制时间要充分.预算编制是一个系统工程,短时间不可能满足大量调查研究、目标预测以及论证分析,同时涉及部门较多,时间跨度较长；三是实施“零基”预算模式.以基层预算单位为主体,建立满足预算单位实际管理需要的“零基”预算模式,实用性更强；四是,健全预算管理的监督体系,通过合适的渠道对财政信息进行及时披露；五是,加强预算开支计划性,避免前紧后松；六是,加大对公务人员的技能培训,提高其业务素质.

(三)严格执行预算控制,强化预算执行监督

建立内部监督管理机制.财务部门要严格的控制各个项目的预算开支,对于项目资金使用范围要经过严格审查,确保数据的真实性之后才能进行最终的审批.对于超出的预算开支不能随意列支,更不能用项目费用来弥补基本支出经费的不足.

建立资金使用效益考核评价机制.该机制能够检验预算编制水平,是调整预算编制的标准与方法的依据.因此,政府应大力建设以公共项目的执行情况和实际绩效进行考核和监督的绩效预算系统.对项目实施的全过程进行综合评审,对项目资金使用效益进行考核.使项目资金的使用状况有计划、有监督、有评价.

(四)完善相关配套措施,促进预算管理水平的提高

预算偏离度的影响因素较多,是一个综合指标,因此,必须完善相关的配套措施.首先,各部门要明确职责,建立单位预算应急机制,以便及时作出调整；其次,加大对部门预算改革的“硬件”与“软件”的投入；再次,将国有资产管理纳入预算管理范围,避免重置浪费；最后,建立并完善预算编制、管理、监督的相关法律法规,营造良好的预算环境,使预算真正实现严谨性、科学性.