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地方政府其实有足够的财政能力提供社会最为必需的公共品,问题仅仅在于,地方政府是否愿意这么做,能否从吃饭财政和增长型财政,转型为民生财政或者说福利型财政
国家税务总局官员估计,上半年,全国财政收入将超过4.3万亿元,下半年将达到近3.8万亿元,全年或将实现8万亿元.一旦实现了这个数字,中国将紧随美国,成为全球第二大财政收入经济体.
据此可以说,中国各级政府应当非常有钱.但种种迹象又表明,地方政府似乎手头严重缺钱.6月23日公布的2009年度审计报告透露,截至2009年底,审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元,其中各级政府设立的融资平台公司的政府性债务余额共计1.45万亿元.
在人命关天的公共工程上,有的政府就更缺钱了.6月21日,江西抚州市的唱凯堤在洪水冲击下决口.6月26日,抚州在新闻发布会上表示,唱凯堤设计标准为抵御20年一遇的洪水.但是,因为资金短缺,多处堤岸并未达标,从而导致堤坝决口.
上述三个事实说明中国财政税收存在严重结构性失衡:
第一,税收配置严重失衡.具体地说,税收在政府与地方政府之间的分布失衡,政府税源充沛,地方政府税源不足.而地方政府面临经济增长的政绩压力,不得不通过举借债务、通常是隐性债务的方式,来保持财政的高投入.
第二,各级政府的财政支出严重失衡.地方政府实际上获得了充足财政收入,除了获得税收收入之外,还可以通过各种方式举借各种债务.但很显然,一些政府部门却没有有效运用这些收入,向民众提供最基本的公共品.比如,城市的基础设施建设严重滞后.在很多城市,只要降水稍大,就会出现城市街道、民居大面积被水淹的情形.至于民众在教育、医疗等方面缺乏保障,更是人所熟知的现象.
抚州市就是这方面的典型.抚州市官员说,政府没有钱建设、加固堤坝,然而,就在2006年,江西抚州市委市政府制定一个大胆的发展规划:向南扩张,打造一个新抚州,计划总投资250亿元以上打造“大城市”,经过不到三年的开发建设,也确实取得了巨大成绩,昔日的山岗变成了豪华的广场、高楼、别墅、大道、河流景观.
财政收入使用不当才是最严重的问题.长期以来,中国的财政是“吃饭财政”加“增长型财政”.所谓吃饭财政就是指政府将大量财政收入用于政府自身的运转,行政管理费用居高不下.以2006年为例,政府的行政管理支出占财政支出的比重高达18.73%,而同期各国的比例都在一位数.民众反应最为强烈的是各级政府的“三公开支”年年快速增长.
除了吃饭之外,政府收入的相当大比例又被用于所谓“经济建设”.政府长期以来把经济增长放在第一位,延续计划经济时代的做法,政府每年安排大量财政收入用于经济建设,由此形成了独特的“增长型财政”格局.近年来,政府此类投入下降,地方政府依然居高不下.审计署公布的地方政府债务,也主要是地方政府为追求经济增长而借入的债务.
吃饭财政、增长型财政表面上看起来有所不同,后者的公共性似乎比前者高一些.但两者在根本上是相同的,都是官员主导型财政体制的产物.吃饭财政让官员成为相当比例的政府收入的直接受益者,而政府把大量财政和准财政收入用于增长也可以给官员带来巨大好处:经济高度增长是官员政绩考核体系中最重要的指标.通过财政和准财政的高投入实现本地经济高增长,官员就可以获得升迁机会.
由此,民众能够从政府财政中享受到的好处,也就相当有限.官员主导型财政体制必然让民众对公共品的基本需求无法得到满足.
近来,陕北两个县调整财政支出结构的做法引起舆论广泛关注:神木县推行近似于全民免费的医疗福利体制,吴旗县实施全民免费教育.这两个地方都不是全国最为富裕的地方,政府的财力也不是最雄厚的.这两个事例证明,地方政府其实有足够的财政能力提供社会最为必需的公共品,比如道路、堤坝,也完全有能力为民众提供普遍的适度的教育、医疗等福利.问题仅仅在于,地方政府是否愿意这么做,能否从吃饭财政和增长型财政,转型为正常的民生财政或者说福利型财政.
这样的转型固然有待于官员本身转变观念,但最为重要的还是民众、舆论从外部的推动,推动预算决策机制的化,推动政府预算公开.吃饭财政和增长型财政长期占据支配地位,说明民众对财政缺乏最基本的话语权.民众没有机会参与,其需求当然会被忽略.但民众的参与不需要政府官员的恩赐,参与预算决策是公民天然拥有的一种道德和政治权利,民众可以通过公民社会建设,自己创造出参与预算决策的渠道. ★