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财政专户管理是否科学规范,不仅事关财政资金的安全效率,更深刻影响国家宏观调控实施和财政体制改革.现行财政专户管理存在问题多,产生弊端多,越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求,为此,建议将财政专户资金纳入国库管理,以进一步加强对财政专户资金的有效管理.
一、将财政专户资金纳入国库管理的必要性
现行财政性资金缴库和拨付方式,是通过财政部门在国库设立单一账户、收入机关在国库、商业银行及信用社设立的多重财政账户分散进行的.这种运作方式弊端多.
(一)专户数量大、种类多,随意开户、多头开户问题突出
据调查,至2013年10月末,某样本县县共开有财政专户90户,28种类型,主要包括非税收入、国土收入、社保、医保、基建、国债、预算外资金、扶贫、债务资金、节能减排、危房改造、工资资金特色专户、世界银行贷款等.在8家金融机构中,开设2个以上性质、名称相同的专户的50%.
(二)资金转移不规范,资金流向存隐忧
由于专户开户银行的选择以及资金在专户间的转移均缺乏规范管理,地方政府出于对地方金融机构的扶持,往往将专户资金（尤其是增量资金）转向农信社和地方商业银行,一旦发生流动性风险,势必会殃及地方财政资金.据调查,该县在当地农村信用社等财政专项资金达0.32亿元,占全部财政存款的26.22%.
(三)资金闲置严重,风险隐患较大
由于大量的财政资金分散在各种不同的财政专户上,造成资金严重闲置.从调查的数据发现,该县地方财政专户余额1.22亿元是国库库存余额2倍,第二国库特征明显.
(四)增加资金拨付环节,专户资金使用缺乏外部监督
部分财政部门把财政专户作为其控制预算进程的工具,预算资金“国库——财政专户——预算单位”的分散拨付划转方式,既增加了拨付环节,也规避了国库监督,不利于财政资金的安全合规运行.同时,金融机构对巨额财政性存款的无序竞争,导致地方政府以提供贷款多少作为分配财政存款的状况,造成大量的财政资金存放在商业银行,而大量的金融资源流向地方政府,中小微企业所得甚少,造成金融资源错配.
二、专户资金纳入国库管理的可行性
(一)国库信息化技术扎实完善,为财政资金专户纳入国库管理提供了有力保障
经过多年的信息系统建设和完善,国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）、国库会计数据集中系统（TCBS）三大核心业务系统基本建成,并基本覆盖全国各级国库,国库资金运转安全高效,国库服务社会的技术手段和保障能力大幅提升.人民银行在全国建立了现代化的大、小额支付清算体系,特别是近年来国库办理的直接支付业务既方便又快捷,为财政专户纳入国库管理奠定了扎实的技术基础.
(二)国库制度日益完善,为财政资金构建了安全屏障
长期以来,人民银行国库以国库资金运行的规范性、安全性、流动性、收益性管理为主线,高度重视制度建设,逐步搭建了“操作流程优化、内控机制科学、风险责任明晰、控制重点突出”的国库管理制度框架,将国库各项业务种类和各个风险环节都纳入制度进行统一规范,切实保障了国库资金安全完整,为财政专户资金进入国库管理提供了坚实的安全堡垒.同时,各级国库根据业务发展和地方性业务需要,不断进行制度建设和完善.
(三)国库办理财政预算收支经验丰富,人员履职能力强
当前,人民银行国库拥有长期办理财政资金预算收支积累的实践经验.在近30年经理国库过程中,人民银行国库不断推动国库信息化建设,在国库监督管理方面积极探索,建立了一套行之有效的业务操作和监督管理办法,使国库业务得以准确及时办理,国库资金风险得到有效防范,为财政专户全部纳入国库管理提供了牢固的实践保障.国库系统人员已经具备较高的业务素质和履职能力,这为财政资金专户纳入国库管理提供了有力的人才保障.
(四)国库服务领域扩大,为推进国库管理财政专户创造了条件
一是面对巨额的财政资金,各级政府也存在加强资金管理的内在需求.以某样本县为例,国库及专户资金余额从2010年末的0.7亿元增加到2013年10月末的1.22亿元,年均增长率达26.05%.二是社会大众对推行阳光财政的要求迫切,以及人民银行实行垂直管理不受地方各级政府部门控制的超然地位,为财政专户纳入人民银行国库管理奠定了良好的舆论氛围及民心保障.三是国库服务领域不断拓展,不再局限于传统的预算收支核算.2007年以来,某样本县县已开办涉农资金、社保资金、救灾款项拨付等关系国计民生的国库直拨项目14项,累计直拨资金近1亿元.
三、建议
(一)对财政专户进行联合清理
与财政部门对财政专户进行联合清理、整顿,撤销无有效文件依据开设的财政专户以及政策执行到期或长期不发生业务的财政专户,精简归并资金性质相同或相似的财政专户,为财政专户纳入国库单一账户管理奠定基础.
(二)加快推动相关法律法规建设
建议在新《预算法》中,明确国库单一账户制度,在《中国人民银行法》中强化人民银行经理国库职能,明确人民银行国库部门对财政收支执行的事中监督地位,并及时修改完善《国家金库条例》及相关法律规章,明确人民银行办理各项财政资金的收缴支付及监督管理权限.
(三)加快统筹规划国库信息化建设步伐
进一步明确国库管理信息系统建设的发展目标、基本原则、系统架构、组织体系等,为建设现代化国库奠定坚实的技术基础；制定切实可行的规划实施方案,有条不紊地推进国库信息化建设工作；坚持“继承与发展”,有效整合、优化现有系统,实现现行各系统互联互通和信息共享.在此基础上,统筹兼顾,积极稳妥,逐步实现现行系统向发展规划的平稳过渡及有效对接.
(四)完善地方财政体制改革,加快集中支付的改革步伐
按照“横向到边、纵向到底”的要求,加快推进各级财政部门专项资金由国库办理直接支付的步伐,上下级财政部门之间的专项补助、转移支付、上缴下解等所有财政部门之间的资金,全部实现国库集中支付；加快实现财政非部门预算管理单位的国库集中支付步伐,在将所有预算单位纳入国库集中支付管理的同时,将非部门预算单位的财政专项资金支出,纳入国库集中支付管理.
作者简介：冯海悦（1992-）,女,山东大学经济学院2011级5班,本科在校生.