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近年来,由于国民经济增速放缓、企业盈利增长乏力以及税收政策调整等因素的影响,我国财政收入告别了前些年的高速增长,增速大幅下降,而同时许多民生领域的财政支出呈刚性增加,财政收支矛盾逐渐扩大.因此,在财政增量资金面临增长瓶颈的情况下,国务院提出了盘活存量财政资金的方针政策.2013年7月3日,国务院召开常务会议,提出要进一步盘活存量,把闲置、沉淀的财政资金用好,把挤占挪用的钱归位,把“跑冒滴漏”的钱堵住.集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节,提高资金使用效益.就笔者看来,此项举措对推动我国财政体制改革,提高财政资金使用效益具有重大意义,下面笔者就我国财政存量资金形成的原因和盘活途径进行分析,提出几点愚见.
一、财政存量资金形成的主要原因
一是预算编制不够科学合理,导致实际执行时难以到位.主要是在预算编制时没有充分考虑项目的客观情况,表现为以下几个方面：给不具备实施条件的项目安排了预算资金而无法执行；没有充分考虑项目工程进度,在一年预算中安排多年支出,按项目进度当前无需动用；部分预算编制粗放,没有细化到具体项目,致使预算无法执行；还有的甚至给已经完工的项目安排预算,实际上无法支出而形成结余.有的预算支出年初安排比较笼统,没有细化到部门和项目；有的上级转移支付资金也没有及时确定分配的地区从而形成结余.
二是国库集中支付改革不彻底,部分财政存量资金滞留在预算单位.首先是部分预算单位没有纳入国库集中支付范围,导致预算资金拨付到预算单位后没有及时支出而形成财政存量资金.其次有部分预算单位除了财政零余额账户外在商业银行还有其他实体账户存放财政资金,有的甚至多年滚存从而形成结余.
三是财政收支管理不规范,形成隐性存量资金.个别地方政府当年财政收入增长过快,当地政府为防当年增幅太大影响下年财政增收,人为调节当年财政收入,主要是将当年部分收入存放在财政汇缴专户上延缓上缴,甚至存放到下一年度再上缴从而形成财政存量资金.此外,有的地方财政部门将年底来不及支出的预算资金虚列支出挂往来,导致形成存量资金.
四是财政部门为了应对无法预计的支出,一般会在年初预算时留存部分财力以便应付突发情况.但有的财政部门预留的财政资金过大,而当年又没有太多需要动用预留资金的情况发生,导致年底要么突击花钱,要么形成结余.
五是尚未理顺政府与市场关系,导致财政向融资平台和企业借款较多,有些甚至无法收回.国家规范和控制地方融资平台融资行为后,部分地方政府融资平台由于需要归还银行贷款而自身流不足、续建或新开工项目需要大量建设资金又无法从金融机构融资,从而从财政借款,有的甚至无法归还,将金融风险转移给财政.
二、盘活财政存量资金的主要途径
一是摸清底数,分类处理,优化结构,盘活财政存量资金.进一步对财政存量资金进行清理,摸清规模,加强分析,查找原因,把结余结转资金管理与预算编制有机结合,切实消化和压缩结余结转资金规模,提高财政资金使用效益.具体措施如下：（1）按年初确定的预算执行计划推进预算执行.对年初预算已经安排预算的项目,要尽快启动项目,按进度加快预算支出.对年初代编预算,要分科目、分项目予以全面清理,及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作,并在以后的预算编制取消代编预算行为,对超过规定期限仍未落实到部门和单位的预算,要及时落实到预算执行主体尽快开始执行.对上级转移支付资金要及时落实转移支付给下级财政以便及时执行；（2）清理、压缩财政结余结转资金.对预计当年能够执行完毕的结余结转项目,要督促加快预算执行进度；对执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目,要及时调整用于其他支出项目；对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的,要将资金收回总预算统筹安排；（3）加强国库资金管理.全面清理地方财政暂付款,该核销的要按程序尽快核销,违规占用的要及时清理,该收回的要及时收回,保障预算支出需要.以后要严格控制向融资平台及企业的借款行为.继续巩固清理整顿财政专户成果,进一步精简压缩专户数量,强化财政专户结余资金管理,减少财政专户存放的财政资金规模,已安排预算执行的要加快执行进度.
二是深化财政体制改革,完善预算管理体系,强化财政管理.一是建立科学预算编制机制,为加快预算支出进度提供可靠保障.公共项目支出预算,要加强事前论证和调研,防止不具备实施条件的项目安排大量财政资金；对于多年实施的项目,要科学编制项目滚动预算,按进度安排年度支出预算,切实提高预算编制的准确性；要细化预算编制管理,凡应细化的预算支出,年初都要细化编制到使用单位和项目,提高预算资金年初分配的到位率和预算的可执行性.
三是全面实行国库集中支付,将所有预算单位都纳入国库集中支付范围,预算资金及时支付给对方单位,减少中间环节.尽快取消预算单位实体账户,加快实体账户资金对应
项目的执行进度,加大实体账户资金支付力度,在资金支付完毕后立即取消相应实体账户.
四是规范财政收支管理,预算收入应当及时缴入国库,不能将当年预算收入留存在过渡账户用于调节收入进度.在预算执行过程中严禁虚列支出,应根据预算安排及时安排支出,保证预算执行的真实性和严肃性.
五是适度控制预留财政资金规模.应严格根据以前年度预留财政资金执行情况以及当年实际情况合理安排预留财政资金规模,执行过程中要根据实际情况进行调整避免此部分财政资金形成大量结余.
总的来说,盘活财政存量资金,要从源头开始,在编制预算时就应该科学合理,预算足够细化方便执行,在执行过程中要严格按照年初批准的预算执行,不能延缓执行进度,需要进行调整的应及时按程序办理.只有这样,才能切实减少财政存量资金,把有限的财政资源投入到稳增长、调结构、惠民生的重要支出领域,进一步提高财政资金的使用效益.