下阶段西部大开发税收优惠政策取向

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摘 要：我国区域经济发展不平衡有着极其复杂的历史原因和现实因素,其形成是一个长期的、历史的问题,其解决也必将会是一个长期的、战略的问题,而区域税收优惠政策则是解决这一问题的“着力点”之一.因此,在设想下阶段西部大开发税收优惠政策时必须具备长远的战略眼光.总结现阶段税收优惠政策的经验,应通过延长优惠时间、加大优惠力度、扩大优惠范围、增加政策弹性、完善配套设施等对策,解决现阶段西部大开发税收优惠政策存在的问题,促进区域经济协调发展.

关 键 词 ：西部大开发；税收优惠政策；贵州省

Policy Orientation of Tax Incentives in the Next Stage of the Development of the Western Region

- The Case of Guizhou Province

LI Hanwen

(School of Public Finance and Taxation, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang, Guizhou 550004, China)

Abstract：There are extremely plicated historical reasons and practical factors for regional economic imbalances in China. Its formation is a longterm historical issue and its solution would be a longterm strategic one. Regional tax incentives are one of focal points in resolving the issue. Therefore, we must envisage tax incentives in the next stage of the development of the western region from a longterm strategic point of view. In the light of experience of the present tax incentives, we should solve the existing problems by extending their period, strengthening their intensity, enlarging their scope, increasing policy flexibility and perfecting supporting measures, so as to promote harmonious regional development.

Key words：development of the western region, tax incentives, Guizhou Province

实施西部大开发战略,加快西部地区发展,是党高瞻远瞩、总揽全局、面向新世纪作出的重大战略决策.为此出台了一系列政策,其中最引人注目的是税收优惠政策,第一阶段的税收优惠政策从2001年开始到2010年结束.然而在肯定政策效果的同时[1],一个尴尬的事实却是十年来东西部地区之间的绝对差距不是在缩小而是在不断扩大①①西部地区与东部地区人均GDP的绝对差距1999年为7922元（其中1999年东部地区人均GDP为12328元,西部地区为4406元）,到2009年扩大为21903元（其中2009年东部地区人均GDP为40347元,西部地区为18444元）；从西部大开发以来,西部地区与东部地区的绝对差距呈不断扩大趋势.（数据来源：《中国统计年鉴》（2000）和各省2009年统计数据计算）.,因此在一定程度上,我们可以确信现阶段西部大开发的税收优惠政策发挥的作用并没有当初预期的那么大.那么问题何在?出路何在呢?本文将在总结现阶段西部大开发税收优惠政策的基础之上,分析下阶段政策的取向,以期能够抛砖引玉,最终找到促进我国区域经济协调发展的治理之道.

一、现阶段西部大开发税收优惠政策的内容

（一）国务院的规定

2001年,在《国务院转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发〔2001〕73号）的第七部分中,规定了“实行税收优惠政策”的内容,归纳起来,包括以下几个方面：

对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业,在一定期限内减按15%的税率征收企业所得税.民族自治地方的企业经省级政府批准,可以定期减征或免征企业所得税.对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业,企业所得税实行两年免征、三年减半征收.对为保护生态环境,退耕还生态林、草产出的农业特产品收入,在10年内免征农业特产税.对西部地区公路国道、省道建设用地,比照铁路、民航用地免征耕地占用税.对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目,在投资总额内进口自用先进技术设备,除国家规定不予免税的商品外,免征关税和进口环节增值税.对西部地区实行更加优惠的边境贸易政策,在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额等方面放宽限制.

（二）贵州省的规定

贵州省人民政府于2003年发布《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》,又对我省实施西部大开发战略的若干政策措施作了明确规定,其中有关税收优惠政策的内容在国务院有关要求的基础上,对民族自治州、县等特殊区域做了进一步细化的规定.

（三）西部大开发税收优惠政策与我国其他区域税收优惠政策的比较20世纪90年代中期以来,党、国务院提出了西部大开发的战略构想.2001年财政部、国家税务总局、海关总署联合下发了《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税［2001］202号）,标志着支持西部大开发税收优惠政策的正式实施.从实施效果来看,确实对西部经济发展起到了积极的作用.所有制结构、区域结构和城乡结构调整也都有了进展,投资环境得以改善,投资规模进一步扩大.但是,自西部大开发战略提出以后,在区域经济发展方面,又先后提出了振兴东北老工业基地、中部崛起等战略构想,并给予了相应的税收优惠政策,加上原有的东部沿海地区的税收优惠政策,西部大开发的税收优惠政策与其他区域的相关政策比较如下：

1.西部大开发税收优惠力度与东部沿海地区相比

20世纪80年代初,我国打破长期的均衡发展格局,实施地区间梯度发展战略,国家政策开始向东部地区倾斜,先后在东部地区设立经济特区,开放沿海港口城市,规划沿海开放地区,建设浦东新区,并广泛建立经济技术开发区和高新技术开发区.这些特定区域内除了能享有项目审批、外资准入、外汇留成、出口等方面的政策优惠,也享受诸多的税收优惠,从而使我国的税收优惠政策长期形成对东部地区一边倒的格局.

（1）改革初期我国的税收优惠主要集中于东部的经济特区、经济开发区、经济技术开发区等,设立在这些区域内的企业在所得税方面享受低税率、定期减免税等优惠政策,目前这一格局并未改变.尽管国家对中西部老少边穷地区和民族自治地区也有所得税方面的优惠规定,但力度和执行效果都远不如东部地区.

（2）为了鼓励外商投资,长期以来我国对外资企业给予税收上的超国民待遇,外资企业享受着普遍的税收优惠.2008年前外资企业的所得税实际税负只有内资企业的一半,而涉外企业大都集中在东部地区,这种涉外税收优惠政策使东部地区获益最大.

（3）即使在新的《企业所得税法》实施后,东部5个经济特区和上海浦东经济开发区新设高新技术企业仍享受“二免三减半”的优惠.

东部地区优良的区位条件和众多的经济特定区域享受的税收优惠政策,使其吸引了众多的外来投资和国内民间资本,技术水平、管理水平显著上升,劳动力素质也很大提升.东部发展的同时,导致和中西部经济差距的拉大,东部地区的经济总量、居民收入水平、引进外资的规模等都大大超过中西部.

而西部地区所享受的税收优惠以企业所得税为主,还涉及农业特产税、耕地占用税、关税、进口环节增值税等税种.从税收优惠的力度分析,大体与改革开放初期对经济特区的外商投资企业优惠政策相近,大于沿海开放城市、沿海经济开放区和沿边对外开放城市的税收优惠力度.但总体来说,很多优惠政策仅仅是将东部已经享受多年的现行优惠政策扩大到西部,并且西部的总体优惠水平还是低于东部,并没有使西部在“横向比较”上真正享受到更为突出的、独有的税收优惠.当前西部地区的税收优惠力度尚未能使西部地区在促进区域经济平衡发展中真正有效地吸引外资,缩小差距,也无法发挥西部自身的产业优势和资源优势.从税收优惠政策形式的选择看,仍然以区域性的所得税优惠政策为主,容易导致中西部地方间税负不公和恶性税收竞争.

2.西部大开发税收优惠力度与东北老工业基地、中部地区相比

我国为了发展东北,在2003年做出了振兴东北老工业基地的发展战略,对东北地区给予一系列的政策优惠,其中最为重要的是在东北率先实行增值税转型的试点改革.在东北首先实行增值税由生产型向消费型的转变,就是对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工工业等行业新购进的机器设备所含增值税税金,允许作为增值税进项税进行抵扣.同时,东北地区还实施提高固定资产折旧率、缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策范围、提高计税工资税前扣除标准等减轻企业所得税负担的政策.

我国目前尚未有对中部地区全区性的税收政策倾斜,造成中部大部分地区（除吉林、黑龙江以外）在税收优惠上成为“塌陷区”,容易恶化已经很严重的区域经济失衡状况.其现有的税收优惠政策为：国家规定的19个中西部地区、老革命根据地、少数民族地区、边远地区及其他贫困地区的优惠政策；湖南湘西、湖北恩施可以执行的西部大开发的税收优惠政策.

可见,振兴东北老工业基地与中部崛起,主要给的是制度,而非政策.如增值税转型改革率先在东北地区八大行业试点.目前这些制度改革已在全国及西部地区展开,因此“制度洼地”的问题在西部地区不太可能形成.

二、现阶段西部大开发税收优惠政策实施效果分析――以贵州省为例

目前,西部大开发税收优惠政策主要采取减税、免税、退税、降低税率等直接减税的方式.具体方式如下：

一是自2001年―2010年,对符合条件的西部地区企业可以申请享受的税收优惠政策包括:经税务机关审核确认后,对设在西部地区,以国家规定的鼓励类产业项目为主营业务,且其当年主营业务收入超过企业总收入70%的企业,可减按15%的税率缴纳企业所得税.

二是对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视基础产业的企业,且上述项目业务收入占企业总收入70%以上的,内资企业自开始生产经营之日起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税.

三是外商投资企业经营期在10年以上的,自获利年度起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税,即“二免三减半”方式进行税收优惠.企业同时符合以上条件的,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税时,按15%税率计算出应纳所得税额后减半执行.

四是在2003年至2010年内,外商投资企业5年内免征车船使用牌照税.外商投资企业自建的房屋或购置自用的新建房屋,自建成或购买月份起,5年内免征城市房地产税.中方投资者以自有房地产作价与外来投资者合资、合作、兴办开发性生产性项目,在办理房地产过户时免征契税.

五是省内公路国道、省道建设用地,以及经省人民政府批准修建的国道、省道以外的其他公路建设用地,免征耕地占用税.免征耕地占用税的范围限于公路线路、公路线路两侧边沟所占用的耕地.上述免税用地,凡改变用途,不再属于免税范围的,应当自改变用途之日起补缴耕地占用税.“西电东送”及省重点水利工程建设用地,免征耕地占用税.

六是内、外商投资企业投资国家鼓励类产业的项目在投资总额内进口自用设备,除国家明确不予免税的商品外,免征关税和进口环节增值税.

七是鼓励企业提高技术开发经费的开支比重.企业研究开发新产品、新技术、新工艺或引进国外先进技术进行国产化研制所发生的各项费用,不受比例限制,计入管理费用.其费用比上年实际增长10%以上（含10%）的,可再按实际发生额的50%抵扣当年应纳税所得额.

八是农产品加工和流通企业（一般纳税人）购进农业生产者销售的免税农业产品的进项税额扣除率由10%提高到13%.对实施生态环境保护、退耕还林（生态林应占80%以上）产出的农业特产收入,可申请从取得收入年份起10年内免征农业特产税.

这些税收优惠政策实施,为减轻企业税收负担、推动招商引资和优化产业结构方面发挥了积极作用.以贵州省为例,2001―2009年,贵州省地税系统共为3552 户(次)企业减免企业所得216370.9万元,平均为每户(次)企业减免企业所得税60.92万元,大大减轻了企业的税收负担.具体见表1：

三、现阶段西部大开发税收优惠政策存在问题分析

(一)优惠时间短

现行西部大开发税收优惠政策规定的期限为2001―2010年,由于政策从制定、宣传到企业了解并申请享受减免需要一个过程,因此一些企业从2001年开始的前几年实际没有享受到这一政策.尤其是西部地区受自然条件、人口素质、基础设施、经济发展等因素的制约,引进项目的难度较大、项目的建设周期较长,而税收优惠政策的执行期短,就将导致投资者偏向投入少、周期短、风险小的行业投资,对于基础薄弱、周期长、投入高、见效慢、风险大的行业则敬而远之. 长此以往,就不可能实现真正的西部大开发.

（二）优惠力度小

所谓区域税收优惠政策,是指相对于其他区域而言对该区域的税收优惠力度更大,具体主要应该体现在税率更低上,只有这样才能降低企业的税收负担率以部分抵消其在东部所享有的资本、技术、人才、物流等优势所带来的利润率,才有可能吸引企业到西部安家,促进西部发展.然而现行的西部大开发税收优惠政策整体上的优惠力度略低于经济特区,低于浦东新区和滨海开发区,也没有享受到“振兴东北”前期增值税转型的独特优惠.以贵州省2009 年度为例,全年贵州省地方税收收入总额突破300亿元,其中享受西部大开发企业所得税税收优惠政策的减免税额只有2543万元,仅占收入总额的0.085%,①[注：①数据来源于笔者对贵州省地方税务局的实地调研.]如此低的优惠力度,不可能在促进区域经济协调发展中真正有效地吸引外资、缩小差距,也无法发挥西部自身的产业优势和资源优势.

（三）优惠范围窄

1.优惠对象窄

西部大开发中的税收优惠,基本上都是为吸引投资而定的,也就是说主要针对新办企业,而存续企业只有从事国家鼓励类产业才能享受优惠.新办企业是需要扶持,但新办企业从筹建到产出效益一般需要2―3年时间,而税收优惠减免的时间也正好是2―3年,正处于企业没有效益期间,到企业有效益时

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对于存续企业而言,真正能享受到优惠的比例也很低,由于国家《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类产业项目门槛高,规定其主营业务收入必须占企业总收入的70%以上,才能享受按减15%的税率缴税.在经济落后的西部地区,要达到这样的比例有较大的难度.如2009年贵州省黔南州只有10户符合享受鼓励类产业项目15%优惠税率的企业,比例实在太低.①[注：①数据来源于笔者对贵州省黔南州地方税务局的实地调研.]

2.优惠方式窄

现行西部大开发税收优惠政策主要采用降低税率、减税、免税、退税等直接优惠方式,而基本缺乏投资抵免、加速折旧等间接优惠方式.所以对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大.

3.优惠税种窄

现行西部大开发税收优惠政策减免税种涉及企业所得税、耕地占用税、城市房地产税、车船使用牌照税、契税、农业特产税等税种,极少涉及我国的主体税种之一――增值税,根本没有涉及其他国家常用的个人所得税.其中企业所得税又占据了大部分比例,其他减免税种都是一些零星的小税种.以贵州省为例,从2001―2009年10年间,共减免税收393140.99万元,其中减免企业所得税216370.89万元,占到全部减免的55.04%.②[注：②数据来源于笔者对贵州省地方税务局的实地调研.]

（四）政策缺乏弹性

现行西部大开发税收优惠政策国务院出台了一个指导性文件,由于该文件精神缺乏弹性,地方政府的操作空间很小,所以享受这一政策的12个省、直辖市、自治区只能根据这一文件制定了大致雷同的具体办法,然而西部地区地域广袤、省情并不相同,这种“一刀切”的刚性政策和各地具体情况的结合度不可能很高.更为刚性的是,自从2001年以后,并没有根据实际情况的变化而调整该政策,造成后期该政策的时效性大打折扣.

（五）配套措施不到位

1.转移支付制度不到位

现行西部大开发税收优惠政策减免税种涉及的企业所得税、耕地占用税、城市房地产税、车船使用牌照税、契税、农业特产税等税种基本上全部属于地方税种,因此形成了“请客,地方买单”的局面.虽然在这期间加大了对西部地区的各种专项转移支付（如农村税费改革转移支付等）的力度,但并没有真正建立西部大开发转移支付制度,由此给地方带来的一般性财力缺口难以弥补,个别极度贫困的地方甚至利用行政手段干预企业享受政策或推迟享受年限,造成优惠政策执行不到位的情况时有发生.

2.管理权力分配混乱

为了贯彻落实西部大开发税收优惠政策,西部各省基本上都成立了西部开发工作领导小组办公室（西开办）,再加之原有的财政、税务、海关、发改委等诸多单位共同构成了该政策的管理机关.然而这些机关之间权力分配混乱,且缺乏沟通,造成管理不到位的情况时有发生.

3.监督机制缺乏

现行西部大开发税收优惠政策只是规定了哪些企业可以享受该优惠,但对已经享受该政策的企业的监督却语焉不详,再加之管理多头,于是不可避免地出现了一些企业的骗税行为,背离了政策的初衷.笔者在实地调研中就发现了有企业在一地享受优惠政策期满后申请注销,再到另一地注册继续享受优惠政策的情况出现,而当地政府对此却无能为力.

四、下阶段西部大开发税收优惠政策取向分析上文我们详细分析了现阶段西部大开发税收优惠政策存在的问题,相应的治理之道也就应蕴其中,为了克服这些问题,尽快实现区域经济协调发展,下阶段的政策至少应该做到以下几点.③[注：③这里本文只是提供了基本思路,至于具体措施只需在这些思路的基础上展开即可,此处不再赘述.]

（一）延长优惠时间

现阶段西部大开发企业所得税优惠政策执行期限规定为10年,相对于西部大开发这一长期复杂的工程而言实在是显得较短,而占国土面积将近一半的西部发展绝不是10年、20年即可达到目标,而60年形成的东西部发展水平的差异也不是10年、20年就能消除的,因此必须延长优惠时间.即使是延长到50年,该项政策也应该是还将继续执行的.

（二）加大优惠力度

针对这一问题,可以通过以下一些办法解决,但前提必须是比同时期经济特区执行的税收优惠政策更加优惠,否则将难以缩小东西差距.首先可以考虑在现行政策的基础上相应降低各税种的税率直到低于经济特区的相应税率为止；其次可以考虑直接“钉住”同时期经济特区执行的税收优惠政策,每一个税种的税率直接低于其标准即可,比如低1%.

（三）扩大优惠范围

1.扩大优惠对象

可以考虑将新办企业和存续企业同等对待,只要符合国家的产业政策就享受优惠.而且《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类产业也不应该完全“一刀切”,应当适当考虑各地的省情,允许西部各省自主选择几个产业进行鼓励.

2.扩大优惠方式

下阶段,可以考虑将现阶段实行的减税、免税、退税、降低税率等直接优惠方式与投资抵免、加速折旧、提取准备金、再投资退税等间接优惠方式结合使用,把那些需要鼓励和扶持的亏损、微利企业也纳入到享受优惠的行列,全面支持西部地区企业的发展壮大.

3.扩大优惠税种

下阶段,扩大的优惠税种应该重点考虑增值税和个人所得税.增值税作为我国的第一大税种,从量上看,优惠空间巨大；而个人所得税优惠则可以为西部地区吸引到更多的人才.然而与之相反的是,资源税的税率则需要提高,由于西部地区基本都是资源丰富的地区,为了保护自然资源的过度开采和原产地的利益,该税种反而需要加重征收.

（四）增加政策弹性

首先,国家应给予西部地区省级政府一定权限,由省级政府根据地区特点和差异,有选择地决定对西部地区特色产业、高新技术产业或其他等需要大力扶持的行业适用西部大开发税收优惠政策,使这一政策能切实落实到当地最需要发展的产业上来.其次,在下阶段政策执行过程中根据实际情况的变化即时调整政策以保持政策的时效性.

（五）完善配套措施

1.建立西部大开发专项转移支付制度

针对“请客、地方买单”现象,确保下阶段西部大开发税收优惠政策完全落实,可以考虑建立西部大开发专项转移支付制度,将每年西部12省、直辖市、自治区由于执行西部大开发税收优惠政策而造成的一般性财力缺口补充到位,以打消其后顾之忧.

2.协调管理权力

下阶段必须协调好西开办、地税局、国税局、财政局、海关以及发改委等单位的管理权力.首先需要对这些单位在西部大开发税收优惠政策执行过程中的管理权力作出明确界定,以确保确认、审批、监督等工作的顺利开展；其次还要加强各单位之间的信息共享,以节约行政成本和提高行政效率.

3.健全监督机制

为此,相关机关应切实转变观念,从重审批、轻管理、忽视监督向各项工作并重转变,尤其需要对享受税收优惠政策的纳税人进行跟踪管理,准确掌握减免税收政策执行情况,监督减免税收资金的去向和使用效果,对违规享受减免税收的单位和个人要严格按照有关规定处理.

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责任编辑：吴锦丹