建立促进绿色消费的政策体系

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在促进循环经济和扩大消费需求的双重政策导向下,鼓励绿色消费应当成为必然之举.一般地说,绿色消费可以概括为“5R”：节约资源,减少污染；绿色生活,环保选购；重复使用,多次利用；分类回收,循环再生；保护自然,万物共存.

日本和德国在发展绿色消费方面走在了世界的前列,并创造了许多成功经验.其中,在统一、完善的政策与法律框架下,个人、企业、国家三者的权利和义务相对明确,发展绿色消费带来的社会利益和经济效益趋于一致,市场机制能够有效地发挥调节作用,从而使得绿色消费走上良性发展的道路.

制订国家层面的政策

建立多层次法律框架

各国政府推动循环经济发展,常常是立法先行.德国早在1972年就制定了《废弃物处理法》.美国则在1976年制定了《固体废弃物处置法》.早期的法律一般强调废弃物排放后的末端处理,随后发展为全过程治理,最后逐步完善为系统立体化防范与治理.

日本是迄今为止世界上循环经济立法最全面的国家,所制订的促进循环经济发展的法律法规体系可以大体分为三个层面：在根基层面上是一部基本法,即《促进建立循环社会基本法》；在主体层面上有2部综合性法律,分别是《固定废弃物管理和公共清洁性》和《促进资源有效利用法》；在分枝层面上则是5部具体法律法规,分别是《促进容器与包装分类加收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》.立法的目标是建立一个资源“循环型社会”.如此便从三个层面构造出一个立体交叉的法规体系,为循环经济和绿色消费营造了一个良好的社会大环境.

制订绿色采购政策

日本、德国等国家都制订了有关资源回收和再制品化的政策.但是,如果只停留在这一步,资源循环性的利用是不会成功的.在市场经济条件下,循环经济能否发展起来,还取决于再生产品能否卖出去.然而,受再生技术和其他方面因素的制约,与传统制成品相比,再生产品的生产成本和出售价格都较高,使得它在市场竞争中处于劣势.

在这种情况下,一些国家比如日本政府的绿色采购政策是通过“绿色资源购买法”来体现的.它以政府的购买力为依托,通过签订优先采购资源再生产品的合同,来引导和支持企业家对环境的保护.通常一个国家的政府采购规模都较大,在日本,国家公共部门的支出约占国内总支出的20%.如此巨大的购买力向再生产品倾斜,对资源再生产业来说,无疑是最直接、有效的支持,从而可以使得资源再生产业在相对不利的市场环境中获得成长.

征收生态税

生态税是对那些在生产过程中使用了对环境有害的原材料,或者消耗了不可再生资源的企业增加的一个税种.政府根据不同稀缺度而为不同的资源制定各自的生态税税率,从而有效地调节企业对稀缺资源的需求,并促使企业采用先进的工艺和技术,来改进生产模式和升级产业结构.

利用财政补贴,鼓励新能源消费

德国1990年颁布实施的《电力输送法》明确规定,电力运营商有义务有偿接纳在其供电范围内生产出来的可再生能源电力.政府则给予电网运营商必要的财政补贴,偿付金额最少为其从终端用户所获得平均受益的80%.2000年,德国又颁布实施了《可再生能源优先法》,进一步强化了对可再生能源发电的鼓励政策.在政策的强力推动下,德国的风力发电从1990年开始起步,到2003年底装机容量已达1460万千瓦,发电量占全国总发电量的5%,并已成为世界上最大的风力发电国.

广泛开展有关绿色消费的政策宣传

日本政府于2002年制定出绿色采购法,要求政府、企业和个人都需要进行保护环境的采购活动.2005年,日本政府有关部门曾经对绿色采购的实际成果进行了调查,结果表明,在2003年被定为必须重点推进筹备的环境物品中,大多数筹备率高达95%以上,特别是再生纸类、文具、(办公自动化)机器、家电制品、空调等,其筹备率都较高.之所以能够取得如此好的成效,在很大程度上归功于日本政府在政策宣传方面的长期努力.调查显示,60%以上的市民回答说,他们常常留意购买对环境友好的商品.40%以上的市民回答,在价格相同的时候,他们会选择购买再生产品.与此同时,许多企业包括几乎所有的大型企业联合结成了一个绿色采购网,它们不仅自己从事环保经营活动,并且在购买原材料时也主动购买部分绿色产品,以便让更多的企业加盟绿色采购网.

制订企业层面的政策

在循环经济中,消费已经不再只是消费者的事情.根据废弃物循环利用“生产者责任制”的原则,生产者应对其产品在被最终消费后继续承担有关环境责任.

推广绿色设计

经验表明,在设计阶段投入的成本大概为产品总成本的10%,但它却决定了产品性能的70% ～80%.所以,生产绿色环保的消费产品,关键在于设计阶段.设计过程中,不仅要充分考虑产品对生态和环境的影响,使得产品在生产、运输和消费环节中对资源利用、能量消耗和环境污染最小,而且还需要做好零件设计的标准化和模块化,以利于产品重复使用和废旧产品的拆卸与回收.

制定产品责任政策

产品责任制度是德国推进循环经济的重要经济手段之一.按照《循环经济与废弃物管理法》对产品责任的规定,生产者对其产品的整个生命周期都承担着实现循环经济目标的产品责任,即从产品的开发设计、生产、加工、处理或销售、售后服务,直至产品回收或者废弃物处理,生产者必须承担相关的废物利用或者清除的费用.为此,生产者在制造产品时,应优先使用再处理后的废料或再生原材料,同时尽量减少废料的产生.产品标志上要有回收、再利用的可能性和义务的说明及抵押规定,如果含有有害物质的产品,也要在其中标明,以便利产品使用后剩下的废弃物再利用或者清除.

推行包装回收和垃圾处理产业化政策

循环经济的最高目标在于做到“零排放”.但现实情况是,废旧物资的出现几乎是不可避免的.对废旧物资的处理有二种方式,首先是尽量做到回收再利用,其次才是考虑进行垃圾处理.

在德国,循环经济最初被称为“垃圾经济”.由于处理垃圾所需要的投资规模巨大,既不可能完全由政府来承担,也不可能依靠政策法律来强制解决,唯一可行的方式就是推动垃圾处理的市场化和产业化.经过多年的努力,德国现在具有了完备的垃圾回收组织管理体系.其中,最典型的是WEEE废旧电子电器回收处理体系和DSD包装废弃物二元回收体系.

德国现在至少有500家WEEE回收处理企业,从经济成份看,可分为市政系统专业回收处理公司、制造商专业回收处理公司、社会专业回收处理公司、专业危险废物回收处理公司等几类.从业务特点看,则可分为三大类：一是微型或小型企业,只提供WEEE分类、翻修或简单拆解业务；二是具有一定规模,配备专用的设备和设施,能开展比较综合业务；三是专业公司,具有专业技术和专用或特殊的设备,能提供危险废物或特殊废物的专业处理.

DSD包装废物二元系统体系是一个面向家庭和小型团体用户的包装回收、分类和再循环的体系.它是在德国联邦工业联合会(BDI)和德国工商企业协会(DIHT)的支持下,由95家公司发起成立,已有会员近2万个.作为一个完全非盈利的组织,DSD分为街头回收和上交式回收两个子系统,其资金来源主要包括向生产厂家授予绿色标志时收取的注册费,核定注册费的依据是包装的重量、使用材料的种类,以及与体积和占地面积相关的附加费等.

正是借助于这种产业化模式,德国包装材料的回收利用率从1990年的13.6%上升到了2002年的80%.产品包装的循环再生能力也相应地得到了加强,玻璃的再生利用率达到90%,纸质包装为60%.

制订针对消费者的政策

虽说是发展绿色消费,直接针对消费者的政策却反而不多.除了垃圾分类之外,直接针对消费者的政策主要有垃圾处理费征收政策和抵押金返还政策.就垃圾处理费而言,大体上可分为按户收费、以垃圾处理税或固定费率的方式收取,和按垃圾排放量来收取等三种方式.在德国的巴伐利亚洲是按户征收垃圾处理费,每个家庭按其所选择垃圾回收桶的大小交纳垃圾处理费.其中,3/4的家庭选择了60升垃圾回收桶,每年交纳128欧元.据德国环保部统计,实施垃圾收费政策后,居民家庭的厨余垃圾大约减少了65%.

为了推动包装品回收,德国实施了抵押金返还政策.《包装及包装废弃物管理条例》规定,强制性的抵押金制度只针对一次性饮料包装回收率低于72%的产品.以饮料为例,顾客在购买1.5升以下易拉罐包装的饮料时需要支付0.25欧元；当容器容量超过1.5升时,则需要支付0.5欧元.顾客按《包装条例》要求返还容器时,就能收回押金.

西学为用

以保护环境资源为主改为促进循环经济为导向的法律体系

根据不完全统计,我国自改革开放以来,制定了4部环境法律、8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规、260多项环境标准,初步形成了多层次的法律政策体系框架.然而,除了极少数之外,这些法律法规绝大多数是立足于环境资源保护,局限于“污染治理”的思维模式,在废物的回收利用方面认识含糊,没有给予足够的重视,因而还只能算是一个环境保护的法规框架,不能称为促进循环经济发展的政策法律体系.因而,我们必须围绕推进循环经济发展的要求,建立起由基本法、综合法和专门法三个层次构成的一个相对完整的法律框架.

防止“过度市场化”现象的出现

在德国,由于实施了严格的生产者责任政策,废旧物资回收和综合利用企业可以得到废物产生者的资助.但我国情况则正好相反,如果某一家企业使用了其他企业的废弃物,如工业废渣、粉煤灰等,后者不仅不会对前者给予补贴,反而会索取“原料”使用费,使得资源再利用企业无利可图,难以发展.

利用市场手段的第二条重要措施,就是加速推进能源资源价格改革,使价格信号正确反映市场供求关系.与此同时,我们需要吸取过去医疗和教育改革的经验教训,在涉及老百姓切身利益的领域,政府依然需要履行公共服务和普遍服务的义务,不能一推了之,以至于出现所谓的“过度市场化”现象.

完善有关财政税收政策

财税政策需要做的是结构调整,一方面,我们对使用再生资源、生产绿色产品的厂家和废旧物资回收与综合利用企业必须给予更大的税收减免,对节能和节约资源的技术和设备投资要给予政策优惠,对循环经济产品的出口则给予全面退税.另一方面,需要进一步提高资源税.有关测算显示,在现有的基础上资源税如果提高30%,对GDP总的影响甚微,不会超过0.3个百分点,但对减少资源消耗、促进技术升级、保护环境和推进绿色消费却有较为明显的促进作用.同时,提高高能耗、高物耗、高污染、低效率的资源产品和初级产品出口关税税率,加速从增值税向消费税的转型.

大力提高绿色设计能力

发展绿色消费,源头在于抓好绿色设计.除了制造业之外,抓好建筑领域的绿色设计应该成为一个重点.建筑业是资源和能源消耗最大的行业之一,全国生产的钢材几乎有一半被房地产业所消耗.建筑的电耗和资源消耗实际上在设计的时候就被决定了,而我们目前的绿色设计能力非常低下.另外,有关部门资料显示,在过去15年里,我国新增石油需求的2/3来自交通运输业,其中汽车用油又占1/3以上.因此,提高汽车节能技术设计与开发,将对抑制石油消费过快增长发挥显著作用.

加速发展中国的“静脉产业”

所谓的“静脉产业”,就是指从事废弃物的回收利用和再资源化的产业.现在我国废弃物的回收利用主要依靠大量进城农民进行收购和处理,发挥了一定作用,同时也带来了一些问题：一是农民工身体健康问题；二是环境的二次污染问题；三是处理技术非常落后.本来我们发展“静脉产业”,发展循环经济,出发点是要解决环境问题,但是发展了这样的产业,加重了环境污染,就违背了我们的初衷,因此,发展“静脉产业”,国家应该规定技术标准,防止二次污染.从日德经验看,一个发达的“静脉产业”,不仅能够为绿色消费提供极大的支持,而且本身就是一个庞大的劳动密集型产业,对劳动力的吸纳能力非常巨大,超过其他绝大多数的行业.国家支持“静脉产业”,应该像支持其他重点产业一样,制定出相应的政策,从土地利用、税收减免、政府政策、产品技术准入和研发投入等几个方面来统筹支持.

（作者单位：国家信息中心预测部发展战略研究室）（本文编辑 杜珂）