农民利益分配开发商监管着手杜绝小产权房

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摘 要 近些年来,国家虽三令五申叫停小产权房,但却始终事与愿违.究其根源,是诸多解决方案都以小产权房本身为切入而忽视了这这一问题的两大相弈的利益主体——农民和开发商,从而使得小产权房始终在一方想买,一方原卖的经济驱动下,不断产生.

关 键 词 小产权房监管利益分配

作者简介：岑雨杨、陈宇兵,财经大学法学院法学专业2008级本科生.

中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)05-211-02

今年以来,国家开始正式“试点”治理小产权房,并提出“先清理再治理”的新政策.其中清理的主要对象是“在建和未售、侵占耕地的小产权房”,其目的在于“杜绝小产权房继续发展”,然而这一政策的具体操作方案还未正式出台,且由于其忽略了小产权房关系的主体作用而一味针对客体进行改革,实则无法从根源上实现其目标.而笔者认为,只有走“堵”“疏”并行,双管齐下的道路,即通过建立完善的农民利益分配机制来实现农民财产性利益,从而使其不愿卖；以及从立法与执法两手抓的方向来切实加强对房地产开发商的监管,从而使其不敢亦不能买,才能彻底打断小产权房问题中的核心利益链条,从源头上抑制小产权房再产生.

一、“疏”——完善农民利益分配

(一)农民土地利益分配不均

在小产权房产生的原因中,广大农民群体的支持及售卖土地的意愿在这其中发挥的作用无疑是关键性的,且根据资料显示,将近70%的农民表示乐于小产权房的存在.究其原因,有以下两点.

第一,征地补偿标准不合理,农民经济利益的不到保障.可以说,这是广大农民情愿铤而走险,放弃合法“征收”之路而偏爱小产权房等非法途径来满足自身利益的根本原因.

第二,自古“以地为安”思想下形成的对土地控制权的渴望.因为农民并没有丧失对土地的最终控制权,相较于正规的出让方式,小产权房这种违法建设的存在能够在既享受到集体土地带来的丰厚收益的同时,农民还是能够通过司法途径收回自己的“土地所有权”.因为小产权房没有法律的保护.例如,北京市唐家岭艺术家败诉,被法院确认合同无效就是最好的示范.而一旦土地被征用,农民就将与其对土地的控制权永久地告别,这种“一锤定音”的买卖必然只能通过获得征地补偿来维护自己的权益.而现实却是,广大农民并不满足于大多数土地被限定在耕地、基本农田等用途,在这种土地低收益的状况下却要去保证包括城市人口在内的所有的粮食需求,默默牺牲自身利益.

所以,小产权房可以说是事实上变相保护了农民的经济利益.因此,在解决小产权房问题时,不是一禁了之,更应该在合理疏导与强化监管的同时关注农民的各项权益,制定出一套科学合理且极具可操作性的农民利益分配机制,从而满足其合理诉求.

(二)建立合理可行的农民利益分配机制

正如党的十七大所提出的要求：“创造条件让更多群众拥有财产性收入”.而对于广大农民而言,最大的财产就是土地.一个完善的农民利益分配机制首先应当思考的是如何让土地收益成为农民财产性收入的重要组成部分.因此,应从以下三方面来建立此分配机制.

第一,对征地补偿标准进行大幅度提升.现行的征地补偿标准是按照被征地原用途进行补偿的,这一标准完全不考虑土地会增值这一因素,十分不合理.为了能够使农民能够最大限度地享受到土地增值所带来的收益,应当以被征地规划用途为标准进行补偿.

第二,进行土地出让金制度的改革.不得不承认,我国各地方都奉行着“土地财政”的方针,各地方政府出于财政收入的诱惑,必然激发极大的卖地冲动,即使政府三令五申要求各地严把土地关,保持耕地总量不变.为了改变这一困境,则现存土地出让金制度必须改革,实行按年给付租金而不是一次性出让,突出其“地租”的本质,只有这样才能彻底打破地方政府从土地获利的动因和根源.

第三,打破土地性质差别,集体土地也能与国有土地共建城市.城市的产生本是基于一种节约土地的需要,城镇化水平越高,则越能够节约出城乡建设用地.但这一理论是建立在一个更为基础的反比关系上的,即减少相应的农村集体建设用地,能允许增加相同数量的城镇建设用地.但目前征地已经成为我国社会矛盾聚集的一个导火索,因此,只有建立一种不改变土地产权性质的农村集体建设用地空间置换与使用流转机制,使集体土地与国有土地能够共建城市,并且符合城乡规划的两者之间待遇相同,例如都能够上市流通或进行房地产开发等,农民才能够真正成为土地“所有人”,享有完整的所有权,最终真正享受到土地增值所带来的好处.

二、“堵”——加强对开发商监管

(一)开发商为巨额利益铤而走险

小产权房关系中另一个极其重要的利益主体就是房地产开发商,外来的开发商是这其中的主要分子,还有的小产权楼盘的开发企业实为村委会所控制,村干部就是这些企业的负责人.因为根据我国相关法律法规,村委会是不能进行此类商品房买卖交易的,所以,就在打着新农村建设,发展乡镇企业的旗号下,注册公司,实为暗箱操作,村干部也就可以在一个表面上看起来正规的公司幕后获取利益.这样一来,不仅卖房款是一笔极大的收入,这样的开发商还承担了所谓的过户责任,由此又可再收一笔过户手续费.

在如此可观的经济诱惑面前,反观我国目前相关立法,又存在着一定不足.例如我国《土地管理法》规定：“我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制.城市里的土地属于全民所有,农村的土地属于村集体经济组织或村民委员会所有.农民集体所有的土地的使用权,不得出让、转让或者出租用于非农业建设.”而其他类似的法律条文都有一通病,即只顾及到了小产权房问题中的客体——小产权房其本身,但却忽略其利益相关主体方面,尤其是在这个过程中最愿意为了巨额利润而践踏法律的开发商.从而导致了国家政府部门在执法上的困难和现在“多头监管等于无人监管”的尴尬局面.

另一方面,纵观现存我国法律法规,即使是适用范围覆盖了小产权房问题众开发商这一主体的,从性质上看,基本上都是行政法规或是部门规章一类.基本原理就是,小产权房作为一种违法建筑,理论上应当拆除,并对建造者追究行政责任,例如罚款、居留等.这种行政责任首先具有责任形式较为单一的特征；其次,这些相关法条中对于开发商的行为追究力度较轻,例如几十万、几百万的的罚款以及十几天的居留对于开发商而言,根本就是九牛一毛.在我国土地升值,房价翻番的大潮流下,正规“招拍投”国有土地所要付出的巨额成本和购买农村集体土地从而绕过土地出让金的开销形成了极为鲜明的对比,在如此经济利益的诱惑下,房地产开发商自然宁愿当下践踏法律,铤而走险,就算东窗事发也是无关痛痒.由此,如果一方面农民愿意为了赚取土地增值利益而想要卖地卖房,而开发商又无惧法律之约束,自然一买一卖,各取所需,小产权房必会源源不断地产生.由此,在用“疏”的方式解决农民利益分配,让农民不想卖的同时更要切实实现对开发商的监管.

(二)切实强化对开发商之监管

第一,立法上强化惩治力度.笔者在充分考虑到我国人民代表大会制度下立法成本高昂,且立法周期较为缓慢的现实下,意识到要进行整个土地管理法律法规的制度革新至少在短期内是不具有可行性的,且成文法国家向来就更为强调法律之稳定性、权威性,轻易的法律修订或出台亦是不符合实际的.因此,对于现存的关于规制小产权房的立法应当通过加强其执行性来发挥出其本应有的功能.

然而,面对立法空白——刑法上并未针对房地产开发商这种破坏国家土地管理秩序,损害财政税收的违法经济活动所专门规定罪名以及刑罚.众所周知,刑罚的最直接目的就在于防止犯罪之发生,保护正常合法之社会关系,同时对犯罪分子进行金钱、自由乃至生命上的惩罚,一方面使其产生畏惧感,另一方面也起到教化公众的社会作用.

由此,笔者认为,小产权房问题的激化已经昭示着相关刑事立法的紧急,应当尽快通过人大立法来创制专门规制房地产开发商的罪名,并实行较高的法定刑,如十年以上有期徒刑起判,并没收全部财产；至少也应当通过司法解释的方式来对某些现存罪名进行扩张解释,如非法经营罪、合同诈骗罪等并通过典型判例的产生来进一步推动刑法在打击开发商非法活动,解决小产权房问题上的实质作用,只有这样,才能与现有立法相辅相成,实现社会价值.

第二,执法上执法必严.好的法律只有运行起来才有意义,若只是束之高阁而不通过严而有力的执法活动将其付诸实现,则最初美好的立法目的亦只能如镜花水月.由此,根据上文所述,填补了刑法上对房地产开发商的监管空白后,更为重要的一步就是政府各级行政执法部门应当严格执法,若存在渎职、失职甚至违法犯罪行为的情况,则既要追究其法律责任,又要追究其纪律责任,真正做到严格执法,对违法房地产开发商的行为绝不手软.

注释：

苏力．法治及其本土资源．北京：中国政法大学出版社．2004．65．

刘毅,田琳琳．利益博弈视角下小产权房治理的反思．大连理工大学学报．2011(4)．

张良悦．农地功能制度变革与产权完善．改革．2008(5)．

张锋．从政府规制角度看小产权房．城市开发．2010(3)．