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住房保障体系建设从发生、发展到系统推进,是一个自然的历史过程.但是由于顶层设计的缺失,相关理论准备很不充分、政策配套很不完善,住房保障制度建设难以系统推进.各地在摸着石头过河式的探索过程中,出现了这样那样的问题.从这些问题中寻找带共性的问题和难点并施以对策,从长远设计,从现实具体难点入手,是系统推进住房保障制度建设的基本路径.
认识统一之难
从客观上来看,各地在保障性住房建设过程中出现的选址布局、建设质量、分配、运营管理等方面的问题,导致住房保障制度现实效果不理想,社会认可度不高；从主观上来看,一些地方政府对土地财政和房地产经济的过度依赖,加之财力捉襟见肘,土地资源匮乏,导致一些地方政府和部门积极性不高,对自上而下的保障性住房建设任务能敷衍则敷衍,得过且过.对要不要建设保障性住房,要不要大规模建设保障性住房,如何建设保障房等方面缺乏认识上的统一,严重影响住房保障事业的发展,阻碍中国特色住房保障体系的建立.
针对这一难题,国家应当重视住房保障制度的顶层设计,尽快将住房保障制度纳入法制轨道.明确投融资、建设、运营、监管责任主体.督促各地完善投融资、建设、运营、管理机制.加强监督检查,加大问责力度,落实问责措施,保证的目标、住房保障任务和相关宏观调控政策不折不扣地落到实处.
资金筹集之难
大规模保障性住房建设,带来了地方政府财政资金的巨大压力,除国家规定的财政补贴资金和专项资金外,按政策应归集的土地出让收入等财政性资金难以归集到位,银行贷款难以落实,社会资金难进入.
针对这一难题,应当加强部门协调配合,实行统一融资、统筹投资、统筹资源、统一还款的投资融资体制.明确建立省级投融资平台作为投融资主体,发挥省级投融资平台融资优势.明确资金来源,增强财政性资金归集的可操作性和可持续性.将和省补助资金拨款改为投资,以增强资金的监管和使用效率,也有利于运营补偿的可持续.区分公益性与非公益性投融资平台融,施行不同的融资政策.采取纵向联合和横向联合的方式,构建社会资金进入保障性住房建设的渠道.
资源统筹之难
主要是存量房源统筹难、建设资金统筹难、土地供应统筹难.房源是建立住房保障制度的物质基础.一部分空置的存量房源,由于产权、管理体制、财力制约等因素,难以归结到住房保障渠道.新增房源建设资金统筹难.虽然廉租住房建设资金应以财政公共预算为主,但目前除少数城市建立了制度性的财政资金供应计划外,相当多的城市都是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房建设资金来源的主渠道.由于这部分资金的不确定性,后续资金没有保证,致使很多城市不敢建立租金补贴和保障房建设的长效机制.资金来源的不确定性,严重影响住房保障的实际效果和社会认可度.
针对这一难题,应当建立住房保障资源的统一管理体制,明确房源来源,归集的渠道和方式,统一管理的机构.明确建设资金的来源,归集的渠道和方式,使用和监管的主体.要将住房保障用地列入年度供地计划,落实到宗地图斑,对确需布局在优质存量地块的住房保障项目,通过调整土地利用的方式,予以保障.
范畴界定之难
包括供给来源归类比较混乱,需求对象难以界定.目前,保障性住房的名称没有归并规范,保障对象划分缺乏标准.例如廉租住房的分配对象是特困家庭,由于中国没有建立起个人信用制度和个人收入监管制度,居民的“隐形”收入没有办法统计,因而缺乏划分居民收入线的基础,实际确定分配对象非常困难.现行廉租住房政策还规定廉租住房主要提供给城镇特困家庭,排斥了‘夹心层’（指购买经济适用住房有困难,又不符合廉租住房入住条件的低收入群体）、流动人口、进城务工人员等住房弱势群体,社会公平原则无法体现.
针对这一难题,应当在明晰住房保障范畴的基础上,从供给和需求两个方面进行规范和完善.在供给方面,严格界定商业性棚改与住房保障棚改,公租与廉租并轨,市场调控性住房不纳入住房保障范畴；在需求方面,对保障对象科学划分,严格界定,建立保障对象挡案系统和准入退出机制；在供求关系方面,厘清实物补贴与货币补贴的关系,防止以补代建,一补了之.
运营补偿之难
由于保障性住房公益性投资的性质和住房保障对象的特殊性,保障性住房项目投资难回收,运营成本难补偿.采用住房制度改革前直管公房的做法,地方财政负担过重,难以承受；完全采用市场化运作方式来补偿,社会资金难以进入.目前的公租房、廉租房,按照低于市场价格确定租金价格,显然不能形成投资的良性循环,更会导致运营维护的不可持续.靠不断加大财政补贴力度,将造成财政的巨大包袱,影响社会经济的可持续发展.
针对这一难题,应当在明晰住房保障范畴的基础上,实行租、补分离制度.将保障性住房归纳为公租房和公售房两类,将公益性棚改纳入住房保障范畴,将市场调控性住房如限价房、经适房、限定房等不纳入住房保障的范畴,而作为住房保障的支撑系统.公租房和公售房均按成本加微利定价,将住房保障对象按一定的要素划分为低保、低收入、中低收入、中等收入四级两类,分别配以1.0、0.8、0.45、0.0住房补助系数,并将公租房和公售房保障补助资金纳入住房公积金专户,专户存储,专款专用.同时规定一定规模保障房项目配备一定比例商服用地开发,提高住房保障运营服务能力和水平.租补分离制度有利于建立可持续运营补偿机制,是建立完善中国住房保障体系的关键.
管理规范之难
由于目前的住房保障制度建设缺乏顶层设计,各地在探索中出现这样那样的问题也在所难免.主要是责任主体不明晰,管理程序不完善,管理制度不健全.如住房公积金制度,出现了管理较为混乱,挤占、挪用甚至贪污住房公积金的案件时有发生.经济适用住房制度实行到现在,已经出现了难以控制的违规现象,问题较多,争议较大.目前绝大多数城市虽然制定了相应的廉租住房制度,但工作进度缓慢,有些较大规模城市解决的数量还很少,有的甚至处于空白状态.
针对这一难题,应当在中国特色住房保障体系的总体框架下,在建立体制,完善机制,步入法制的基础上,明晰责任主体,强化制度建设,规范管理程序.按照建立完善中国特色住房保障体系的要求,根据保障性住房投资融资、建设、运营、管理各个环节,分别明确责任主体.完善投资融资、建设、分配、管理各项机制和制度,如目标任务计划制度,建设资金管理制度,质量保障制度,公平分配制度,运营补偿制度.支持各地在制度框架内,逐步规范和相对固化办事和管理程序.让住房保障这一安居工程,民生工程,发展工程,调控工程成为“民心工程”“德政工程”真正深入人心.
（作者系湖南省保障性安居工程投资有限公司党委副书记、副总经理）