转型期我国社会管理的若干问题

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［摘 要 ］转型期的社会管理较之其他时期有自身的特殊性.计划经济体制向市场经济体制转轨的过程,不仅需要政治体制相应变革,同时也需要社会管理创新同步跟进.本文在分析我国目前社会管理现状、问题、障碍的基础上,提出解决对策.

［关 键 词 ］转型期；社会管理；创新

［中图分类号］Ｄ６０［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１０）１２－００５３－０３

当前,我国正处在“社会转型”的特殊历史时期,我们的国家正在经历着伟大的变革.计划经济体制向市场经济体制转轨的过程,不仅需要政治体制相应变革,同时也需要社会管理创新同步跟进.而综观中国目前社会管理之现状,其新旧社会矛盾突显交织,社会风险不断增大,这与社会管理模式的滞后有着重要的关系.转型期的社会管理问题正面临着巨大的挑战,亟须改革创新.

一、转型期我国社会管理创新是特殊时期的新课题

应该说“社会管理”并不是一个新概念,甚或是一个新问题.因为自从国家产生以来便有了社会管理,只不过是由于社会性质、社会结构不同,其管理的主体和模式不尽相同.本文所提出的转型期我国社会管理创新的命题,是由于我国目前正处于一个特殊的历史转型期,这一时期的社会管理既不同于以往计划经济体制下的社会管理,同时也不同于成熟的市场经济体制下的社会管理,而是有着中国特色的、不完全成熟的特征的社会管理,因此这里我们称之为“转型期的社会管理”.

对于“社会转型期”的含义,专家学者下过许多定义,我们较认同的观点：一是指社会形态从传统社会向现代社会的变化,其中包括从农业社会向工业社会、从专制社会向法制社会、从封闭社会向开放型社会及人民由臣民转向公民的历史变迁.二是指经济体制从计划经济和自然经济形态向市场经济的转变.三是指发展模式从单一的、粗放的发展向多维的、集约的科学发展的转变.［１］在此时期无疑包括利益调整、体制机制转轨和社会结构转换,与此同时也必然伴随着人们思维方式、行为方式、生活方式、相互关系和价值体系的变化.

转型期的社会管理究竟应该具备怎样的特征呢?我们认为,一是社会管理主体应该多元化,即改变过去那种只有政府是唯一管理主体,管理方式主要表现为政府履行职权的状况,由政府、社会组织,甚至公民共同成为社会管理的主体；二是管理方式应该多样化,即改变过去忽视其他社会力量在管理中的作用状况,使一切可以发挥社会管理的形式和手段都可以成为社会管理方式.这里,大到政治的、经济的、法律的、文化的、公共服务的；小到社会组织和群团自发形成、倡导、开展的各项具有社会管理性质的活动方式都可以成为新的社会管理方式.三是社会管理应该是一个动态的过程,需要与时俱进,不断创新.因为,社会结构的大变化,利益关系的大调整,信息时代的大背景等等,都需要新的社会管理主体,创新新的管理方式来实现或完善.而陈旧过时的社会管理方式只能拖现代化的后腿.

鉴于以上特征,转型期社会管理的主要任务,应该是国家通过制定一系列社会政策和法规,对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会管理结构,调整各类社会群体的利益关系,回应社会诉求,化解或缓冲社会矛盾,维护社会公正、秩序和稳定,促进经济社会协调发展.转型期社会管理应该遵循的主要原则是：在政治领域中,要求权力的授予和运行代表人民的意愿,符合程序,权力监督制约完备有效；在经济领域中,企业、市场和政府的功能定位准确,运行方式符合法律法规和市场规则；在思想文化领域中,要正确处理主流文化与文化多元化之间的关系；在社会生活领域中,要坚持社会主义道德规范和个人自由的统一.如此,才能适应这一特殊时期的特殊需要,使社会管理跟上时展的脚步.

二、转型期我国社会管理的现状及问题

转型时期我国社会管理创新的任务应该是艰巨而复杂的,这主要源于经济结构调整所带来的社会结构大变动.具体表现在：

(一)社会管理范围不断扩大

首先,新兴行业增多.随着我国市场经济日渐成熟,经济结构和社会分工越来越细,各类市场特别是新兴市场迅猛发展,门类繁多.其中,以餐饮、娱乐为龙头的第三产业空前发展,信息、咨询、计算机等新型应用服务行业应运而生,伴随着互联网产业及服务外相化程度的不断提高,大量“电子毒品”乘虚而入；生活服务场所迅速增多,表现形式不断“翻新”,花样层出不穷.开放的政治和社会环境,使西方社会的价值观、人生观、社会道德标准等强烈地冲击和影响着国人的思想意识和行为方式,人们的思想浮躁,行为呈现出明显的独立性、选择性、多边性、差异性,导致影响社会治安的不确定因素增多、政法机关社会管理的对象、内容、范围不断扩大.

其次,“社会人”增多,流动性增大.在竞争日益激烈、贫富差距日渐拉大、高档消费生活的影响和刺激下,一些人心理失衡,行为失范,甚至铤而走险,进行以侵财为目的的犯罪活动.伴随社会结构的调整,农村劳动力不断涌入城市,在城市无法提供更多就业机会的情况下,一些人便萌生了犯罪的动机,进行违法犯罪活动.伴随着国企深化改革带来的用工制度的改革,原有的国企职工或提前退休、退养在家,或下岗失业、自谋出路,社会上显形失业和隐性失业者不断攀升,一些下岗人员在就业无门、生活艰难的情况下,便“拿起镰刀和斧头”进行违法犯罪活动.

再次,社会管理滞后,社会秩序治安化.随着经济社会的发展,新生事物层出不穷,一方面需要政府管理领域不断扩大；另一方面,需要政府转变职能,对行政管理对象、手段、方法进行调整,取消一些行业、场所的审批.在此情况下,由于立法滞后、职责不清等因素,造成管理缺失、断档,管理措施跟不上,导致一些行业、场所秩序混乱,问题得不到及时解决,由此转化为治安问题.社会治安出现纷繁复杂的趋势.

(二)社会管理难度不断增大

第一,化解社会矛盾的难度加大.各项改革的纵深推进,必然在更深层次上触及利益机制.而伴随着利益格局的调整,利益机制的重建,又会给社会稳定带来更多更为复杂的情况,诸如各种社会矛盾汇集并相互交织、相互作用,客观上使政法机关化解社会矛盾、处置件的难度不断加大.

第二,人口管理的难度加大.随着大量的“单位人”变成“社会人”、“农村人”变成“城里人”,使城市中的自由人、农村进城务工、待工的人员迅猛增加.过去社区（责任区）民警既便捷又行之有效的管理办法即通过单位或者组织了解掌握居民、住户现实表现和有关违法犯罪倾向等问题,或是通过单位和组织进行一些有关的工作等一整套社会控制机制日渐失灵,人口的日益扩大化和复杂化,使政法机关对实有人口的管理难度不断加大.

第三,预防、打击犯罪的难度加大.随着人流、物流、资金流、信息流的加大,一方面诱发、滋生违法犯罪的消极因素不断增加,有些方面还有进一步蔓延的趋势；另一方面,当前整个社会的防范管理机制相对薄弱,为违法犯罪提供了大量的可乘之机.此外,犯罪智能化、组织化明显提高,新型犯罪增多,犯罪问题日益复杂,这些都为政法机关防范控制、查案侦破增大了难度.

第四,内保、交通、出入境管理难度加大.伴随着非公有制企业、外资企业迅猛增加,内保工作遇到了很多不同于国有企业保卫工作的新情况、新问题,义务性保卫工作机制落实难度大；轿车大量进入家庭,无处停车、乱停乱放现象增多；城市交通更加拥挤,交通管理、预防盗窃机动车犯罪等的难度增大.

当前我国的社会管理,概括起来主要有七方面的问题：一是大量与公民相关的社会公共事务要由社会各种组织来承担.但由于社会组织的不健全、社会功能的不完善,许多公民的各种公益性的需求并不能得到全面满足.二是大批社会团体发展发育还不很健全,法制还不完善,社会中介组织尚未真正成为政府职能转移的载体,大量民间组织的作用尚未得到充分发挥,管理上也确实存在一些问题.三是社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和全球化的进程,如社会保障体系和社会管理制度还不够健全.四是社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化,特别是以非公有制为代表的新生社会组织迅速成长,而政府的社会管理方式尚不能适应这种变化.五是社会管理体制改革滞后,社会资本的开发利用不足,社会的自我组织能力不强.六是社会主体权限不清、职责不明、权利和义务脱节,少数管理者不具备主体资格.七是监督体制薄弱或者缺失,致使失职、渎职、滥用权力的现象得不到有效遏制.总体来看,转型时期的社会管理模式还不能跟上时展的步伐,有诸多问题亟待探索、亟待解决,其中许多是没有现成经验可以效仿的,这是我们社会管理需要创新的基本前提.

三、转型期我国社会管理创新的主要障碍

(一)两种体制下的社会管理理念尚未在磨合中实现有效转换

我国是一个封建思想、文化、观念积淀深厚的国家,人治、特权、官本位的传统影响根深蒂固,人民群众对政府的依赖有很深的历史根源.数千年的封建集权制度与国家同构的文化积淀,扼杀了人民群众的主体意识,使人民群众养成了“民以顺为本”,官为民之父母的依赖心理与习惯.新中国成立后,人民当家做了主人,政府以代表人民利益为宗旨,从根本上改变了官民关系.但计划经济体制下政府包揽一切的做法,使原来历史积淀下来的顺民心态与习性在新的历史条件下得以彰显.表现在社会管理上,长期以来一直是政府在“管理”人民,而管理者却不受“管理”；政府有规制民众的权力,而政府却得不到有效规制.而社会转型最实质性的变化在于：“原本用在对付社会和民众的法律及司法结构,不仅可以用在而且应重点用在对付政府及其官员上；长期以来一直主要用于规范民众的法律和司法结构,不仅可以而且应重点用在规范政府及其官员的行为.”［２］然而,这种实质性的转换在现实中很难完成.从管理人民到在管理人民的同时也管理自己,从规制人民到在规制人民的同时也规制自己,这其中需要解决的问题很多,但观念的先行是必须的,不但政府的观念要改变,群众的观念也要改变.因此,政府在这个转变中具有双重的任务,既要转变自己的观念,也要帮助人民群众转变观念.实现从代替人民当家作主转变为辅助和促进人民自己当家作主,这是一个需要相当长时间的努力才能实现的历史过程.

(二)两种体制下的社会管理模式尚未在磨合中实现有效对接

目前,社会管理主体的多元化,已经成为一种世界性趋势.正如有学者指出：“我们生活在一个权力分享的世界里.在这个世界里,政府组织、准政府组织、非营利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行.”［３］社会管理不再是政府的专利.非政府组织和各种社会组织都会成为社会管理的主体.应该说,我们已经渐渐地走出了计划经济的时代,但我们仍然处在“计划政治”的氛围中.在政治领域,大多数人还在坚信政府是社会的管理者,而对非政府组织的重要作用缺乏了解和信任.但伴随着社会的转型,政府职能转变以及企事业单位社会职能的剥离,大量公共事务逐步由各种社会组织承担是一种必然的趋势.近年来,社会组织在中国发展迅速,截至２００９年底,全国共有４１万个社会组织,职工人数近４７６万人,作为替代政府和企业调控与管理不足的第三大力量,社会组织对经济社会发展和促进社会和谐稳定的重要作用已经越来越凸现.但是,在中国特殊的国情下,政府作为最具有权威的公共机构,在社会管理中仍然发挥着主导性作用.政府手中仍然掌握着大量的、其他社会机构无法掌握的公共资源.其管理范围涵盖社会生活的方方面面,其权力触角遍及社会生活的各个角落.政府作为公权力象征和最大拥有者对公民权利有极大的威胁.这是社会管理权与其他权力相比,具有主动性、强制性和裁量性等特点所决定&

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四、社会管理创新的对策

(一)明晰界定政府社会管理职能范围

新中国成立后,搞了几十年计划经济的国家,尽管改革开放以来,我国政府以建设精简的、协调的、规范的、高效的、透明的、服务的政府为目标,以转变政府职能为重点,先后进行６次机构改革,但是,大政府小社会仍然是中国社会的一大特点.一是政府在社会生活中处于主导地位,在社会管理中承担着重要角色,政府的管理范围涵盖社会生活的方方面面,对公民和社会组织的权利影响巨大.政府作为公权力的象征是有可能侵犯公民和社会组织权利的最大威胁.二是政府的行为对公民和社会组织具有引领和示范作用.因此,从构建社会主义和谐社会的高度出发,实现社会管理多元化体制机制的创新,必须重新理顺并整合政府和社会组织的关系.依法严格界定政府对社会管理的范围,即“凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织和中介机构能够自律管理的”,［４］政府应坚决退出.规范政府的管理行为,首先要转变政府观念,即从大政府到小政府、从全能政府到有限政府、从包打天下到分打天下的转变,这是我国当下推进社会管理多元化体制机制创新的前提和头等大事.

(二)完善社会组织的管理功能

伴随着中国改革开放的深入和加入世贸组织后过度保护期的结束,我国经济的市场化程度进一步的提高,与市场经济相伴而生的社会组织亦得到了迅速发展.社会组织在发展过程中也面临许多问题需要解决.例如,社会组织可以就哪些事项制定自治规则,自治规则和法律的关系如何?自治规则具有什么样的法律效力,如何保障其实施?社会组织的管理经费从何而来,如何保障?对社会组织如何管理和监督?等等.笔者认为,要实现社会管理多元化体制机制的创新,首先要对社会组织依法规制.一是明确社会组织的法律地位.社会组织虽然有别于行政机关,但它从事的公共管理却具有公法性质,应遵循公法规则,由通过国家立法,确认其公共管理资格.二是明确社会组织的管理范围.社会组织的管理范围直接涉及政府和社会的分工,必须详尽梳理.如在经济领域,哪些公共事项由政府管理,哪些事项可由行业组织自主管理?在发达国家,经济领域的诸多事项,如行业发展规划、技术改造、市场准入、信息提供、违规处置、名优评选等等均由行业组织完成.三是明确社会组织的管理手段.可以采取哪些手段进行管理,直接关系社会管理的成效.实践中通用的是自治规则,但自治规则的效力、实施保障特别是处罚的合法性与否都不明确,急需要立法加以规定.四是明确社会组织的管理程序.社会管理作为公共行政的组成部分,应适用遵循公法规则,其程序要体现、公开、公正、理性和高效等价值追求.无论是主要管理人员的产生、自治规则的制定、具体事项的作出等等,其程序都应符合正当性要求并使之法定化.五是明确社会组织的经费来源.没有基本稳定的经费来源渠道,各类社会组织就很难正常地开展工作.具体说,可根据社会组织性质的不同,确定切实可行的经费的筹集渠道和比例（国家财政拨款、会员交纳年费、公共设施使用费等）,并通过制度安排来加以确定.六是明确对社会组织的监督和管理.社会组织虽不具有国家强制力的保障,但却掌握着大量的公共权力和公共资源,对相对人的权益具有重大的影响,因此对其依法监督和管理是必须的.实践中各类社会组织的差异性很大,需要制定不同法律法规来构建相应的秩序和监管体系.

(三)理顺社会管理的共管领域关系

在目前的社会管理领域,有一些政府和社会组织的共管领域,急需通过立法来加以理顺.一是对社会流动人口的服务与管理.随着我国工业化和城市化的迅速推进,大量的农村剩余劳动力进城务工.据相关资料显示,目前我国的产业工人（３亿）中,有１．６亿是农民工,如果包括家属和子女,其人数更巨.他们与城市人口一样,也有就业、住房、就医、子女教育等基本民生需求,因此,积极探索政府与社会组织衔接有序的管理机制,尽快创新适应新形势动人口服务与管理的新路子并使之制度化、法治化,是当务之急.二是对社会特殊人群的帮教管理.所谓特殊人群主要是指服刑（含假释、保外就医、缓刑、拘役）人员、监外执行人员、刑满释放人员、社会闲散人员、辍学青少年和吸毒人员等.对上述高危人群的帮教管理是预防各种违法犯罪和突发极端事件,确保社会稳定的重中之重.应尽快建立、司法行政和社会组织（社区）三位一体、常态化、制度化的帮教管控机制和衔接机制,使上述人员更好地融入社会,从根源上化解社会矛盾.三是对社会矛盾和纠纷的调处.我国现阶段的社会矛盾,具有社会关系多层次、矛盾主体多元化、利益冲突多领域等特点.人民群众日益增长的司法需求与司法能力不相适应的矛盾日渐突出.具有中国特色的、源远流长的人民调解行之有效.实践证明,以社区（村委会）为单位,充分发挥人民调解员人熟、地熟、情况熟的优势,用身边的人解决身边的事,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等多种办法,是把社会矛盾（如农村土地征用、城镇房屋拆迁、环境保护、拖欠农民工工资、企业改组、改制和破产中侵害职工合法权益、教育乱收费、药品购销、医疗服务中的不正之风等等）化解在基层、解决在萌芽状态中最普遍、最灵活、最有序的一种手段.因此,应把行政调解、司法调解和人民调解有机结合起来,构建常态化的、三位一体的调解机制,切实维护人民群众的合法权益,促进社会和谐稳定.