贸易救济措施沦为新非关税壁垒

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[摘 要 ]“双反”(反倾销税、反补贴税)措施本身是世贸组织规则所允许的,其存在是为了纠正贸易扭曲现象,而其滥用构成的“双重救济”恰恰又造成了新的贸易扭曲,形成了新的非关税壁垒.近年来,随着中国在对外贸易中地位的迅速提高,出口规模的不断扩大,欧美国家为实现保护国内产业的目的,对我国频繁的实施了“双反”措施,在客观上减弱了中国出口产品的比较优势,阻碍了中国对外贸易的发展.所以中关“双反”案中国最终获胜,对中国出口企业和中国对外贸易意义重大.本文将对中关“双反”措施争议过程以及上诉机构裁决报告展开分析,旨在提高中国政府和企业的警惕,积极利用世贸组织争端解决机制相关规则和法律维护合法权益,抵制不公平贸易.

[关 键 词 ]“双反”措施；双重救济；非关税壁垒

一、引言

据WTO统计,1995－2007年间世界各国共对中国启动反倾销调查500余起,反补贴调查10余起,保障措施调查30余起,中国连续13年成为全球反倾销、反补贴和保障措施调查最多的家国.作为贸易救济方式的“双反”措施,在很大程度上已经成为欧美国家实现贸易保护主义目的的工具,变为一种新形式的非关税壁垒.2010年以来,因为金融危机的影响,欧美在对华贸易保护措施的选择上呈现出更加复杂和严厉的态势.其中反倾销措施是出现频率最高的贸易保护措施,并且联合反补贴形成的“双反”调查更是屡见不鲜.美国对中国产标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎采取的反倾销、反补贴措施(以下简称“双反”案)就是其中典型的一例.

二、中美“双反”案概述

美国商务部从2007年7月起,先后对原产自中国的圆形焊接碳素标准钢管(circular Welded Carbon QualitY Steel Pipe,CWP)、薄壁矩形钢管(Light－Walled Rectangular Pipe and Tube,LWR)、复合编织袋(Laminated Woven Sacks,LWS)、非公路用轮胎(certain NewPneumatic Off－the－Road Tires,OTR)四种产品发起反倾销与反补贴合并调查,并分别于2008年6月和7月裁定对来自中国的这四种进口产品征收反倾销税及反补贴税.

2008年12月9日,中国向WTO争端解决机构(Dispute SeRle,ment Body,DSB)提出磋商请求,认为美国裁决与GATT1994、《补贴与反补贴措施协议》(Agreement on Subsidies and CountervailingMeasures,SCM Agreement)、《反倾销协议》(Anti-dumping Agreement),以及《中国加入世贸组织议定书》(PROTOCOL ON THE ACCESSION OF THE PEOPLE"S REPUBLIC OF CHINA)的部分条款不一致.

由于磋商无果,中国申请设立专家组,2009年3月4日,WTO总干事确定组成专家组.2010年10月22日专家组发布专家组报告.该报告首先肯定了美商务部的大部分原有判决,也承认了以非市场经济国家标准计算存在“双重救济”的可能性,但同时又认为中国申请中所援引的SCM条款并不能成为否定美国商务部判决的依据.

2010年12月1日,中国针对专家组报告中关于“公共机构”、“专向性”、“利益基准”以及“双重救济”的某些法律解释向世贸组织上诉机构提起上诉.2011年3月11日,上诉机构针对此上诉做出上诉机构报告.

三、中美“双反”案上诉机构报告解读

上诉机构裁决报告否定了专家组此前对“公共机构”做出的定义,认定美国商务部将中国国有企业和国有银行定义为“公共机构”,并据此采取“双反”措施的做法与SCM协议不符.在“双重救济”问题上,上诉机构同样推翻了专家组此前的判定,支持了中方的主张,认为美国商务部对中国产品采取的“双反”措施,构成“双重救济”,与世贸组织规则不符.

此次胜诉说明,针对欧美国家近年来对中国产品采取的带有贸易保护性质的歧视性贸易措施,中国完全可以运用W3-O争端解决机制维护自身合法权益.但是我们也应该清醒的认识到,上诉机构的裁决并不能从根本上消除“双反”措施的滥用：相反.在中国国有企业和银行是否属于“公共机构”、中国的银行利率标准能否作为可比基准、等诸多法律问题上,上诉机构作出的相关法律分析判断对我国并非有利,有些论断甚至存在巨大法律隐忧.

(一)中国国有企业是否属于“公共机构”

SCM协定第一条规定了构成补贴的法定情形,根据SCM协定第1.1条的定义,补贴的主体既可以是成员方政府,也可以是除政府以外的“任何公共机构”.在中美“双反”案中,为涉诉的生产四项产品企业提供原材料的中国国有企业(input suppliers)是否构成SCM协定第一条中规定的“公共机构”(public body)是双方诉争一大焦点.

在这个问题上,本案原审专家组支持了美方的观点,同意美方的解释：将SCM第一条中的“公共机构”解释为“被政府控制的任何实体”.专家组认为,政府对企业的所有权很大程度上就是政府控制的肯定性证据.

上诉机构展开缜密的法律分析后,推翻了专家组对“公共机构”的解释.在上诉机构看来,“SCM第1.1(a)意义上的公共机构必须是拥有、实施或被授予政府权力的实体”,这需要调查当局详细考察相关证据后才能认定,不能仅以政府对一个实体是否拥有所有权或股份简单为之.

尽管上诉机构支持了中方的主张.但是上诉机构提出的“公共机构”认定标准在很大程度上已使我国国有企业面临十分不利的局面！

尽管在法律上我国的国有企业都是独立法人,具有独立的意志：但是由于目前我国绝大多数国有企业的领导系政府任命,其经营战略又必须符合各级政府制定的产业政策和导向,甚至一些产品价格还要受到政府控制等,所有这些因素都可被视为国有企业被政府控制的证据.如果其他成员方调查当局掌握了政府对国有企业的控制真正有效实施的证据.这些企业就很容易被认定为是SCM协定意义上的“公共机构”.

(二)中国国有商业银行是否属于“公共机构”

在非公路用轮胎一案中,美国商务部认定中国国有银行属于SCM协定意义上的“公共机构”,依据的是“美国对华铜版纸反补贴案”(CFS Paper Case)中考察的证据.美国商务部认为,由于自“美国对华铜版纸反补贴案”至今,中国的商业银行系统并无明显变化,因此.在非公路用轮胎案中运用以上标准判断国有银行的性质并不过时.上诉机构认为,将一项裁决中的依据直接运用到另一项裁决对于一个合理、充分的解释来说是不够的,但是当两项调查中存在时间极为接近、有实质上的重叠内容时是可行的.

同时上诉机构认为,与考察前述供应原材料的国有企业性质不同,在本案中,美国商务部并未仅凭借中国国有商业银行的所有权 来判断其是否属于“公共机构”,而是详细考察相关证据之后做出的认定.对此,上诉机构予以肯定.

我们应该看到在现今的中国境内,绝大多数企业均或多或少地从国有商业银行贷款,如果这些银行都被认定为“公共机构”,那么,获得国有商业银行贷款的企业就意味着获得了中国政府补贴,其出口的产品均会遭受反补贴调查,这势必将对中国对外出口造成巨大冲击.

(三)中国国有银行的贷款是否具有“专项性”

在确定了中国国有银行是“公共机构”之后.在此基础上形成的中国国有银行向涉诉企业发放的商业贷款是否具有“专项性”(specificity)问题便成为判断补贴是否存在的另一个重要因素.

美方认为,生产非公路轮胎的中国企业获得的中国国有银行贷款是有“专项性”的,理由是：中国政府通过国有银行向轮胎业、特别是GTC(Guizhou Tire Co.)和Starbright(Hebei Starbright Tire Co.)两家企业发放优惠贷款.美国商务部在调查中收集了中国制定的十一五规划(2006－2011)中的有关内容和国务院于2005年11月发布实施的《促进产业结构调整暂行规定》的决定中关于《产业结构调整指导目录》等政府和各级地方政府制定的规划、决定和政策等多方面证据,最终认定轮胎行业获得贷款的“专项性”.因此,上诉机构最终拒绝了中方的抗辩.

上诉机构支持了美方将中国政府制定的产业规划、计划、政策、指导意见等作为认定国有银行商业贷款具有“专项性”的肯定性证据,这对中国政府进行经济管理模式提出巨大挑战.未来我国在制定和实施宏观经济政策、国家产业政策和经济调控措施时如何防止这些政策和措施授人以柄、成为“专项性”认定证据,将成为我国政府不得不面对的一大课题.

(四)中国的贷款利率能否作为可比“利益基准”

根据SCM协定第14条(b)款,确定以何种“利益基准”(benefitbenchmarks)与涉诉四项产品的生产企业获得的“补贴利益”进行对比对最终认定企业是否获得“利益”十分关键.

美国商务部在反补贴调查中仍然依据“美国对华铜版纸反补贴案”中的调查依据,拒绝将中国的银行利率作为“利益基准”,而是选择中国以外的替代国银行利率作为基准与上述企业从中国国有银行所获得的商业贷款利率进行比较,得出这些企业已获得中国政府贷款利益的肯定性结论.

上诉机构同样认为,在目前条件下,中国政府对这些商业银行的贷款利率施加了巨大影响,扭曲了中国市场上的银行利率,不能作为可比基准,调查当局有权选择替代国利率基准.上诉机构支持专家组的裁决,认为美方的做法并未违反相关规则.

此次上诉机构报告虽只是中国国有银行性质以及可比基准作出裁决,但这些裁决及其依据同样可以被成员方作为反倾销调查中的依据,调查当局可依据类似理由认为中国市场是扭曲的,从而在承认中国市场经济地位之后继续使用替代国价格作为认定中国产品倾销的可比价格,很可能会使中国即将在法律上获得的“市场经济地位”变得毫无实际意义.

(五)“双反”措施是否构成“双重救济”

中国认为在涉及中国四项产品反补贴调查中.美方同时采取反倾销和反补贴的“双反”措施构成了对其国内同类产品的“双重救济”(double remedies),违反了SCM协定第10条、19.3条、19.4条以及GATT1994第6.5条等条款规定.但原审专家组支持了美方的立场,认为中国未能证明美方的“双反”措施与相关规则不符.

上诉机构推翻了专家组观点,认为双重救济措施,亦即以非市场经济方式计算并征收反倾销税、同时又采取反补贴税措施两次抵消同一种补贴的做法与SCM第19.3条规定不符.上诉机构发现美方在针对中方上述四种产品的反补贴调查中未考虑已经对这四种产品采取了反倾销措施,构成了“双重救济”,认定美方的“双反”措施与该条义务不符.

尽管上诉机构支持中方主张,认定“双重救济”违反SCM第19.3条,但它并未完全否定“双反”措施的合法性.“双反”措施仍然是中国企业可能面临的一大隐患.

四、结语

综上所述,在现在的国际贸易中,中国面临欧美国家频繁的“双反”措施,贸易救济措施沦为新的关税壁垒,中国政府应该反思和改进宏观经济调控政策,规范和调整补贴政策、规范企业行为,让其他成员方无话可说、无机可乘：同时,还要积极学习和借鉴世界其他各国抵制不公平贸易的成熟经验和做法,充分利用WTO争端解决机制,更好地保护我国的产业安全和国家、企业利益,从政府宏观、行业协会中观和企业微观三个层面全面应对“两反”措施.最后,更重要的一点,中国政府和企业要转变观念,增强自身创新能力,以产品科技优势取代产品价格优,创新求发展,提升核心竞争力.这项任务是一个系统工程,我们,任重道远.