美国《自由贸易协定》的新特点应略

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近年来,由于WTO框架内多边贸易谈判受阻,美国的贸易政策有着突出变化,一改过去对《自由贸易协定》(Free Trade Agreement,以下简称FTA)的漠视,大大加快与其他国家的自由贸易协定谈判,积极倡导并推动区域经济合作.美国对区域合作态度的转变引起各国的广泛关注,而美国FTA战略性调整对中国的影响更是不容忽视.

一、美国《自由贸易协定》谈判的动因分析

(一)新一轮区域一体化对美国构成巨大的竞争压力

区域一体化是二战以后世界经济发展进程中一个十分突出的现象和趋势,早在20世纪50年代就已存在.20世纪90年代,全球范围区域贸易协定安排发展迅速,1990年全球生效的FTA数仅为27个,短短的16年时间FTA数增加到2006年的211个.新一轮区域一体化浪潮同时也呈现出一系列新特点,区域贸易安排以双边自由贸易区协定为主.据WTO统计,从1990年到2006年9月,已生效的自由贸易协定为166个,关税同盟为4个,优惠贸易安排为13个,自由贸易协定占所有区域贸易安排的90%以上,且双边协定约占所有自由贸易协定的95%左右.另外,FTA所涉及的领域和内容也更为广泛,不仅包括与贸易有关的条款,如货物贸易、服务贸易、投资、贸易便利化、知识产权、竞争政策等；还包括劳动标准、环境保护以及发展的内容.

全球区域经济一体化进程的加快,对美国构成巨大的竞争压力,即便美国经济实力强大,同样也无法漠视并抵制之.如果美国一直被排斥在多数FTA之外,则美国出口厂商在国际市场上将处于竞争劣势,美国的贸易利益将受到严重损害.自从智利于1997年起开始进攻性FTA谈判,美国由于没有与智利签订FTA,美国出口商面临的是6%的统一关税,而欧盟、加拿大、巴西等国的出口商却以零关税进入智利市场,使得美国的小麦、大豆、谷物,纸制品,塑料及建筑设备等逐步失去在智利的市场份额.

(二)为获得更广阔的海外市场,促进美国经济发展

在经济全球化趋势日渐明显的今天,任何国家的经济的繁荣都离不开国内、海外两个市场.目前多边自由化进程停滞不前,通过签订FTA可以为美国的制造业、农业以及服务提供者打开新的海外市场,提升美国产业的竞争力,同时也为国内消费者提供更多更好的选择.北美自由贸易区（以下简称NAFTA）自生效起,就给美国经济带来巨大的收益：美墨、美加的贸易额逐年递增,分别从1993年的815亿美元、2116.61亿美元上升到2005年的2904.7亿美元、5022.83亿美元,占2005年美国贸易规模的11%、19%.NAFTA不仅使美国制造业以及高新技术部门获得了墨西哥、加拿大的巨大市场,同时促进墨西哥廉价劳动力的流入,有力地弥补了美国劳动力价格过高的劣势,使得美国制造业巨头大大降低了生产成本,扩大销售,提升了产品竞争力.

(三)努力维持美国在世界贸易体系中的规则制定权

随着多边贸易体制的发展和美国相对实力的下降,美国对多边贸易体系控制力有所减弱.因此,美国寻求建立并主导自由贸易区,实现其影响多边经济规则制定的战略意图,巩固其地位.以美国加入NAFTA为例,其不仅扩大了美国的市场规模,同时因为在NAFTA中的主导地位,美国可以主导该区域内的规则制定,这在一定程度上增加了美国与其他大国和区域组织进行多边谈判的筹码,最终把区域内规则转为多边贸易规则,从而强化美国在世界贸易体系中的主导权.例如在乌拉圭回合谈判中,所涉及的许多新领域,如知识产权保护、服务贸易自由化、与贸易相关的投资措施等都在美国参与的自由贸易协定中初现雏形.

二、 美国《自由贸易协定》谈判的新特点

(一)2002年《自由贸易法》对于劳工标准、环保等问题的立法指导

随着经济全球化日益加深,美国生产商的保护主义立场也随之削弱,美国国内关于贸易谈判的争论,也更多的关注经济和其他社会价值之间是否达到合理的平衡,特别是劳工标准和环境保护等.美国国会2002年通过《自由贸易法》,该法旨在给予美国参加双边、多边贸易协定的多方指导,其中环境方面的内容就占有相当重要的地位.

新法案概括了自由贸易协定谈判的三项要求：贸易谈判总体目标、贸易谈判主要目标、某些优先倡议.贸易谈判的总体目标是,保证贸易与环境政策的多边支持,寻求保护与保持环境并增强其行为的国际途径,同时,最大限度地利用世界资源；协议签署方尽力保证不因贸易激励而减弱或降低国内环境和劳动的法律保护.

贸易谈判的主要目标是,在协议双方之间通过影响贸易方式的经常作为或不作为过程,同时使协议一方认识到训练与调查、检查、调整相关的判断力与遵守文件的正确性,优先配置环境立法资源,保证贸易协议一方有效增强其环境立法；通过可持续发展倡议,加强美国贸易伙伴保护环境的能力；减少或消除那些过度威胁可持续发展的政府实践或政策；通过消除关税与非关税壁垒,为美国环境技术、商品与服务寻求市场准入；保证与美国签署贸易协议的伙伴之环境、健康或安全政策与实践不会任意地或不公正地歧视美国出口,或者作为掩饰贸易壁垒的工具.

某些优先的倡议包括：在贸易协定国之间寻求建立协商机制,加强美国贸易伙伴在发展与完善以可靠科学为基础的环境与人类健康保护标准方面的能力；对与总统令1314号及其相关文件相符的未来贸易与投资协议进行环境评估；重视美国其他合理的国内目标,包括但不限于保护合理的健康或安全、国家安全、消费者利益及相关法律与规章；继续促使多边环境协议成为贸易协议的内容并与协议参加方就此类协议进行协商,使任何包括贸易措施的协议与GATT（1994）第二十款的例外相符.

(二)谈判内容上,社会价值和美国优势产业并重

从外贸谈判的具体内容上看,美国与贸易伙伴之间签署的双边与区域贸易协定在很大程度上变相地增加了发展中国家的成本.尽管协议生效时有形货物以零关税进入彼此市场,但在美国政府与发展中国家签署的自由贸易协议文本中,服务贸易、电子商务、劳工、环境、知识产权、政府采购、透明度等条款是协议的重要组成部分.因为自上世纪90年代,虽然美国的生产力水平大大提高,但其对外贸易逆差有增无减.21世纪以来的这几年,美国贸易和经常项目赤字越来越大,每年以6000亿美元的增量上升.因此,在产业与产品结构上,美国与双边、区域自由贸易协议伙伴间的互补性大于竞争性.

美国贸易的竞争优势在于服务业、高新技术产业.美国自由贸易协议的签署国、正在进行贸易协议谈判的国家及优先选择的谈判对象多为发展中国家或地区,与美国相反,它们在服务贸易与高新技术产品上均处于劣势地位.因而,在自由贸易协议中强调服务贸易等领域的开放,并使之成为准入美国市场的基本条件,这就使得美国获利更多.在美国的自由贸易协议中,一方面对自己的优势领域,如服务贸易、电讯、电子商务、农产品等,强调对方的市场开放,要求把政府采购纳入协议框架之中；另一方面在自己的劣势范围,如轻工、纺织等一般制造业部门,则注重所谓的劳工、环境“标准”.如此一来,美国双边贸易协议伙伴的发展中国家不得不承受额外的“入门费”,其中包括：开放农产品市场的冲击与粮食安全、开放服务市场的竞争压力与经济安全、提高国内劳工条件所需的成本、新的高标准环境政策所需的资本、严格知识产权保护下的高技术转让费与高模仿成本等.

(三)战略选择上,经济与政治因素并重

关于美国FTA战略动因的大量研究表明,经济利益并不完全是促使美国推动FTA战略的因素,对美国而言,发展双边以及区域贸易联系的一大动因是基于地缘政治以及安全考虑的.IMF2004调查美国与贸易伙伴的贸易情况发现,除了北美自由贸易区的成员国外,美国向其他潜在伙伴的出口额占本国的总出口额的比重并不显著.贸易安排也被美国视为加深政治联系,以及对抗恐怖组织的工具之一,如美国首先考虑与中东国家的谈判.

2006年,美国贸易代表办公室罗列了签订双边以及区域自由贸易协定给美国带来的利益：创造了新的市场空间；促进更紧密的经济融合；在同发展中国家贸易中获得更多的商业机会；刺激市场改革以及自由化；为美国劝说贸易伙伴国提高他们劳工以及环境标准提供了机会；培养贸易伙伴国的贸易能力；为解决改革以及政治稳定提供了机会,是加强与关键地区伙伴政治联系的绝好机遇.

全球区域经济一体化进程的加快、美国对多边贸易体系的控制力的减弱,迫使美国对贸易战略进行调整,通过FTA谈判弥补多边谈判的不足,FTA不是美国的目的,而是实现其广泛的经济、政治及安全目标的途径和战略；是促进经济发展,也是推广美国、价值观和维护安全的一大工具.

三、应对美国FTA的贸易政策建议

(一)提高出口商品的竞争力,应对贸易转移

WTO要求区域贸易安排下的各成员国对区域外国家设定的关税不能高于原先的水平,一定程度上限制了区域贸易安排参与国无限制设置贸易壁垒的可能性.因此,只要区域外国家的成本优势足以抵消各种贸易壁垒带来的不利,区域外的产品照样能够进入区域内国家,从而降低区域贸易安排对非成员国的贸易转移效应.与美国签订FTA的大多数是发展中国家,其出口商品结构与中国非常相似,是中国在美国市场上的直接竞争对手.

在美国FTA战略下,中国只有最大限度地提高其出口商品的竞争优势,才有可能战胜竞争对手,重新赢得美国市场.然而长期以来,中国依靠低价格策略占领美国市场,中国向美国出口的大多都是低附加值、低技术含量、粗加工的劳动密集型产品.在2005年中国对美国出口的十大商品类别中,塑料制品、皮革制品、零部件等劳动密集型展品就占了一半左右.这种低价格策略不仅会引发中美贸易持续不平衡,反倾销事件不断,同时,随着中国劳动力成本以及资源成本的不断上升,低价格培养中国出口产品的竞争优势,必须分别从微观、中观以及宏观层面上下功夫：首先,需要提高企业的劳动生产率,增加产品的技术含量从而提高产品附加值,推进企业的组织管理创新、技术创新以及营销创新,大力实施品牌战略和差异化经营策略.其次,通过改善产业组织,加快企业重组,强化配套企业,形成产业集聚,获取产业竞争优势,实现规模效应.最后,加大技术创新力度,将技术引进与技术创新结合起来,实现中国出口商品结构向高新技术产品出口为主方向的跨越.

(二)推进双边FTA谈判,应对竞争与挑战

从目前美国政府贸易谈判议程和自由贸易伙伴选择标准来看,我国还不可能成为美国谈判“候选”对象.美国目前对中国的工作重点仍是督促中国履行WTO承诺,美国在政治方面仍然把中国定位为竞争对手而非盟友.在东亚美国更看重与日本的FTA合作.我国政府是一贯不主张在FTA谈判中加入过多的政治要求,从长远看,我国与其他发达国家的双边FTA磋商和谈判亦应当加快推进,以寻求扩大我国产品的海外市场规模,积极探寻实现我国外贸的可持续发展的有效路径.

自2003年我国内地与香港签署CEPA协定后,我国还与其他一些国家完成了双边FTA协定的谈判与签约.最早是中国与智利于2005年签署了双边自由贸易区协定,并于2006年10月开始实施,2007年我国便取代美国成为智利的第一大出口国；2006年11月,中国和巴基斯坦签署自由贸易区协定,并分两阶段实施；2008年4月,中国与新西兰签署了自由贸易协定,这是我国第一个涵盖货物贸易、服务贸易、投资等诸多领域的全面的FTA协定.

同时,我国与海湾合作委员会（简称海合会,包括沙特、阿曼、阿联酋、卡塔尔、科威特和巴林6国）、澳大利亚、新加坡、冰岛、秘鲁等的谈判也在不同程度地推进.此外,2007年10月完成了与印度的区域贸易安排联合研究,2007年12月完成了与挪威的FTA联合研究,并继续开展与韩国、哥斯达黎加的FTA联合研究,也取得了积极进展.我国的双边FTA进展,已经引起国际社会的关注,广泛认为我国的FTA建设不仅走在东亚日韩发达国家前列,而且在应对美国的竞争与挑战方面已经取得明显实效.

(三)加强与周边国家的合作,实现互利共赢

美国在全球范围内实施FTA战略,给本国带来福利增加的同时,也给中国带来了一定的影响.一方面,与中国的竞争对手所签订的FTA使中国遭受贸易转移效应的损失,随着美国FTA战略的不断推进,贸易转移的损失将继续扩大；另一方面,美国的亚洲地区战略对中国的一体化战略构成竞争,降低东盟及中亚国家与中国组建自由贸易区的热情,使中国与这些国家的一体化进程受到挑战.

贸易引力模型强调地理距离对两国贸易的重要性,基于对地理距离的考虑,一国首先选择与周边国家构筑自由贸易区.对于中国而言,中国的主要国家利益集中在东亚地区,美欧等发达国家对中国周边国家的渗透,使得加强与周边国家的区域合作显得尤为迫切.

目前,中国与周边国家或地区已经建立的自由贸易区有中国―东盟自由贸易区和上海合作组织,中国可以借鉴美国FTA战略的实施方案,全力推动已有的两个自由贸易区深化发展.美国所构建的自由贸易区中成员的经济互补性在一定程度上保证了南北型区域集团的稳定与发展,对于小国而言,不仅获得了美国巨大的国内市场,而且避免了美国对其的贸易报复；对于美国而言,在获得小国单方面让步的同时,美国掌握了自由贸易区的主导权,增加了与区域外国家谈判的筹码,强化对多边经济规则的制定权.总之,自由贸易区给每个成员国都带来所需的利益.

中国所参与的东盟自由贸易区以及上海合作组织,虽然都是南南合作,但其成员国之间经济规模,实力水平还是存在相当大的差距.以中国―东盟自由贸易区为例,在区内,中国经济规模最大,其次是印度尼西亚、泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾,而老挝、柬埔塞、文莱、缅甸经济发达程度还相对较低,老挝GDP水平仅占中国GDP的1.4%,文莱经济水平也仅是中国的2.7%；这些国家人均GDP水平差距也很大,人均GDP水平最高的文莱与人均GDP水平最低的缅甸相差131倍.因此,在中国―东盟自由贸易区内,中国应着力强调“共存、共荣”,扮演负责任的大国,秉承“和谐地区”的思想,构筑一个和平、合作、开放、不针对第三方的区域组织.在区域组织内配置资源,调整产业结构,密切分工合作,将成员国之间经济上的互补性发挥到极至,使各成员国都能从自由贸易区的运行中获得最大的比较利益,并在“10+1”的之上推进“10+3”和中韩自由贸易区、中日韩三国自由贸易区的建设.上海合作组织的发展同样应秉承“合作共赢”的思想,加大在经济领域的合作力度,重视经济技术合作,强调效果,使上合组织进入务实合作的阶段.▲