反补贴税:中美贸易关系中的新问题

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美国东部时间3月30日,美国商务部裁定对从中国进口的铜版纸征收反补贴税,税率根据企业的不同从10.9％到20.35％不等.尽管这只是初步裁定的结果,尚未正式实施,但美国此举仍然引起轩然大波,给中美经贸关系的正常发展蒙上了一丝阴影.

对华征收反补贴税的真正原因

美国商务部在说明为何对从中国的进口铜版纸征收反补贴税时,首先提到了中国企业接受各种形式的政府补贴事实,如“税收优惠”、“债务减免”以及“银行低息贷款”等,并指出,这些形式的政府补贴对申诉者――美国新页公司――是一种“不公平贸易”,所以必须用征收反补贴税的手段加以抵消.

此外,美国商务部还指出接受中国政府补贴的铜版纸对美国企业造成了实质性的损害.美方用以论证的数据显示,从2004年到2006年,中国对美出口铜版纸的数量分别为2.92万吨、9.91万吨和26.4万吨,三年内增加了8倍多.而同期出口的金额也分别达到0.21亿美元、0.81亿美元和2.24亿美元,增长10倍多.提起申诉的美国新页公司以及作出裁定的美国商务部因此认为,无论是从数量和金额来衡量,此种增长幅度对同类美国产品均构成了实质性的损害.

美国政府宣称,正是基于以上两大原因,美国政府才提出对华征收反补贴税.不过,事情并非如此分明.在上述数据的背后,还隐藏着更为深层的原因,而这些原因才是推动美国对华征收反补贴税的真正动力.

第一,美国对华贸易逆差连年创纪录增加.据美方统计,从2001年到2006年,美国对华贸易逆差分别为831亿美元、1030亿美元、1240亿美元、1619亿美元、2015亿美元和2325亿美元.2006年的美国对华贸易逆差几乎占其全部经常项目逆差的三分之一,超过其GDP的2％.显然,这样的逆差状况会严重破坏美国的国际收支平衡,影响美元汇率的稳定,甚至是美国经济的可持续发展.美国意识到了问题的严重性,并积极寻求解决之道.不幸的是,虽然发现了“病”,但是“药方”开错了.美国不从其国内过低的储蓄率着手,不分析全球化背景下产业的分工转移,也不反思政府的连年财政赤字,而是片面地把问题主要归结于中国,认为中国是罪魁祸首.

于是,从逼迫人民币升值到要求中国降低市场准入门槛,从对中国征收反倾销税到指责中国保护知识产权不力,美国近几年对中国的贸易要求层出不穷.在已有政策效果不大的情况下,美国很自然地祭起了反补贴的大棒.可以想象,女[果美国对华贸易逆差没有如此之严重,美国政府断然不会对中国使用争议性极大的反补贴条款.

第二,美国国内政治生态发生改变.去年11月份的美国中期选举,根本性地改变了美国国内的政治生态.在中期选举以前,美国总统是共和党的布什,国会众议院由共和党控制,参议院也由共和党控制.换言之,行政机构和立法机构都由共和党控制.而传统上,共和党的选要由白领阶层、农场主以及工商业者等组成.这些人大都是自由贸易的支持者.但从国会看,随着党时隔12年重新夺回参众两院的多数席位,美国国会的贸易政策取向发生了变化.因为党的支持者多来自劳工阶层、新移民和有色人种,这些人属于美国国内经济结构调整以及全球化竞争的“失利者”.为了向其支持者交代,党必须要对美国的最大贸易逆差国――中国――再“做点什么”.

另外,就行政当局而言,一方面由于小布什2009年初即将离任,再加上伊拉克问题的困扰,已经提前成为“跛脚总统”而强势不再.另一方面,他急需国会重新赋予其“贸易促进授权”,以推动多哈回合谈判以及落实美韩等双边协议.这意味着小布什的行政团队不得不对国会的贸易保护诉求予以配合.

第三,讨价还价,换取中国在中美战略经济对话中作出必要的让步.3月底作出征收反补贴税的裁定,仅仅是初裁,要到6月份,美国商务部才能作出是否征收反补贴税的最终裁定.而在5月份,中美两国将在华盛顿举行第二次战略经济对话.可以预期,美国政府此前抛出的反补贴税必然是该轮对话的一个重要议题.美方希望借助反补贴问题对华施加压力.中国如果想要让美国降低甚至撤销对中国铜版纸的反补贴税,就必须在其它方面作出让步,或者作出一定的承诺.假如中国真的为了反补贴问题而在其它方面作出让步,美国将会欣喜不已.要知道,中国铜版纸对美的出口总额不过2亿多美元,即使征收20％的关税,涉及的金额也不过400多万美元.而中美之间其它方面的议题,无论是中国开放资本市场,还是货币形成机制的改革,都要比反补贴问题重要得多.

美方必须解决的两个问题

基于各种考虑,美国政府还是初步决定对华征收反补贴税.不过,要将反补贴税征收到底,并使其具有合法性和合理性,美方必须解决以下两大问题.

首先是解决中国的市场经济地位问题.

虽然美国法律并不禁止对非市场经济国家适用反补贴条款,但从美国征收反补贴税的历史看,存在着不对非市场经济国家适用“反补贴”条款的判例.这一判例即为发生在1983年的“乔治城钢铁案”.当年,乔治城钢铁公司就来自波兰等国的钢丝绳向美国商务部提出申诉,指控波兰等国的钢丝绳存在出口外汇留成、奖励和所得税减免等出口补贴.美国商务部调查后认为,美国反补贴法有关条款含义内的奖励或补助无法在非市场经济体中得到认定,并解释说,如果补贴适用于非市场经济体,那么这些非市场经济体政府的每一项措施都可能构成补贴.

中国产的电风扇在1991年逃过一劫与此有关.1991年,美国拉斯科公司对产自中国的电风扇提出反补贴诉讼.美国商务部虽然提出“市场导向行业”的概念决定对中国产电风扇展开调查,但由于调查结果显示电风扇的多个部件仍然不由市场价格决定,所以美国商务部最后裁定,作为一个整体,中国电风扇行业尚不是市场经济导向的行业,并因此否决了拉科斯公司的诉讼.

正是因为存在上述判例和前例,所以中国政府有理由对此番美国对铜版纸征收反补贴税感到愤怒.确实,这是典型的双重标准.美国政府一方面不承认中国的市场经济地位,以谋求获得保护贸易的好处.另一方面,当只能通过反补贴条款以实现某个特定的贸易政策目标时,美国又把一般只针对市场经济国家的反补贴条款适用中国.

美国政府显然认识到了市场经济地位的矛盾性,也专门作出了解释,“现在的中国已经不是以前的中国,美国对中国征收反补贴税反映了中国经济发展的事实”,“中国的非市场经济地位与苏联集团的非市场经济地位存在众多不同”.不过,这样的笼统解释并不令人信 服.现在的中国到底是什么样的中国中国的非市场经济到底与苏联集团的有何不同如果美国不能很好地解决这一问题,将会大大损害其贸易政策的公平性.

对美国而言,要想真正解决中国“非市场经济”地位和征收反补贴税互相冲突的问题,大致上有四种选项：第一,由国会立法,明确商务部可以对非市场经济国家征收反补贴税；第二,承认中国是部分市场经济国家,并公布那些符合市场经济定义的若干中国行业：第三,更改对从中国进口的产品征收反补贴税的初裁,延续非市场经济国家不适用反补贴条款的判例：第四,承认中国的市场经济地位,并对中国征收反补贴税.从目前的态势看,采用前两种方案的可能性较大.当然,美国也可以完全对此熟视无睹,照样在不考虑中方感受的情况下单方征收反补贴税.不过,这样势必会引起中国的强烈不满.

其次是处理好反补贴和反倾销之间的关系.

值得注意的是,新页公司不仅对中国的铜版纸提出了反补贴诉讼,同时也提出了反倾销诉讼.美国商务部最终运用了反补贴条款对中国铜版纸征收进口税,而美国此前对华采取的贸易救济措施主要以反倾销为主.据统计,自2001年之后,美国累计发布了31个对华相关产品征收反倾销税的命令,而从1993年到2001年,这一数字只有24个.目前,美国对外国产品征收反倾销税命令中的四分之一专门针对中国.

美国商务部为何对中国铜版纸征收反补贴税而非反倾销税在回答这个问题之前必须指出,根据世贸组织规则以及美国贸易法律的规定,对同一产品的同一诉讼两者只能居一,而不能同时适用.征收反补贴税的标准是产品接受了政府提供的补贴,进而降低了成本并对进口国的同类产品造成了实质损害.反倾销税的判断标准是在出口市场(例如美国)销售的商品价格要低于出口国或者第三国.美国政府宁愿冒着不符惯例的风险对华征收反补贴税,原因在于无论是用中国国内的价格比较,还是采用第三国的价格比较,在美销售的中国铜版纸价格都不算低,美国商务部因此无法认定中国铜版纸存在倾销行为.在此情况下,它只能采用反补贴条款来对中国铜版纸征收进口税以保护本国企业的利益.

如果美国政府以后还坚持要对华产品征收反补贴税,它必须要处理好反补贴与反倾销之间的关系,特别是两者之间的税率关系.这里存在两个关键问题：其一,两者的税率通常存在差异.准确地说,反补贴税一般低于反倾销税.假如某种中国商品只适用反补贴条款,而较低的反补贴税又无法抵消或者弥补该商品的补贴行为对美国厂家造成的损害,美国该怎么办其二,如果中国商品既适用反补贴条款,也适用反倾销条款,美国政府该如何合并和调整税率以避免重复计算该点的启示在于,在应诉的时候,中国企业不要就市场经济地位问题进行争论,而应务实性地从税率上寻找突破口,以最大程度地降低税率,从而把损失减少到最小.

未来取决于中国如何应对

美国对中国的铜版纸挥舞反补贴大棒,中国必须予以高度重视.这倒并不是因为它对中国的铜版纸产业会带来多么严重的影响――正如前面所言,寥寥四百万美元左右的进口税不会对中国相关企业带来严重损害.该事件的真正重要性在于以下两方面：示范效应和政策宣示作用.

从示范效应看,美商务部对中国铜版纸征收反补贴税的裁定会极大地鼓励其它行业同样提出反补贴申诉.例如,饱受中国同类产品冲击的美国钢铁业和纺织业在得知新页公司的反补贴申诉成功后,也都准备用反补贴条款来对中国进口商品提出申诉.鉴于中国政府目前仍在经济运行中扮演了非常重要的作用,美商务部如果循此先例,对这些申诉同样作出肯定性裁决几乎不可避免.与铜版纸相比,钢铁和纺织品在中国对美出口的比例要大得多,其后果也因此要严重得多.

从政策宣示作用看,以此番反补贴裁定为标志,美国政府清晰地向中国传递了对华进行贸易限制的信号.为进一步表明其决心,仅仅10天之后的4月10号,布什政府又就中国限制外国文化产业准入和知识产权保护问题向世贸组织提出申诉.如此短的时间内,针对中国作出如此多的动作,不能不说明美国的对华贸易政策趋于紧缩.

中美贸易关系是中美互动的结果.在美国对华贸易政策越来越强硬的情况下,中美贸易关系未来走向就取决于中国如何应对了.中国的选择大致有二：“太极式”的以柔克刚和“拳击般”的以牙还牙.前者需要技巧和韧性,后者要求力量和精确.从以往的中美贸易交锋看,中国使用前者更多一点.这主要是因为两国间的力量对比确实存在较大的差距,中国需要美国要远远多于美国需要中国.在此情况下,策略性的妥协会是一种比较好的选择.

此次估计亦不例外.有消息称,中国即将派出大型政府采购团赴美采购,金额将会超过100亿美元.此外,还可以肯定,中国会在5月份举行的第二次中美战略经济对话中对美方的关切作出一定的让步和承诺.问题在于,这些应对措施能否扑灭美国国内正在燃烧的贸易保护之火不容乐观.山雨欲来,中国要做好全面准备.

(作者为复旦大学美国研究中心博士)