平潭建立自由贸易港区的可行性

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摘 要 ：在全面建设海峡西岸经济区的历史机遇和时代背景下,福建平潭作为对台综合实验区,应该仅仅抓住机遇,充分发挥自身优势,来促进海峡西岸经济区的经济发展.基于这样的背景,本文提出了在平潭建立自由贸易港区的想法,讨论了两岸共建的模式,并对在平潭建立自由贸易港区的可行性进行分析,提出在技术、政策、经济上的可行性和合理性.最后文章针对自由贸易港区的建立提出了三大方面的政策建议.

关 键 词 ：平潭；自由贸易港区；两岸共建；可行性

中图分类号：F71 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-0-03

2009年国务院通过了“关于海西经济区建设若干意见”,赋予了我省诸多“先行先试”政策,成为国务院首次明确支持海峡西岸经济区发展的政策.其中在《意见》第三十一条中明确指出：扩大“区港联动”政策覆盖范围,在现有海关特殊监管区域政策的基础上,进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域,实施更加优惠的政策”.而平潭综合实验区地处福建东南沿海、台湾海峡中北部,是大陆距台湾本岛最近的地区.2011年11月,国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》,提出要把平潭建设成为“两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”.在这样的时代契机之下,平潭应该积极利用其优势,顺应国家发展大格局,对两岸共建自由贸易港区进行战略性布局和规划.

一、自由贸易港区的概念与特点

我国目前有15个保税区,这些保税区为我国的对外贸易发展做出了巨大的贡献.但随着全球经济竞争加剧,经济一体化趋势越来越突出,许多保税区开始出现发展的瓶颈,因而越来越多的学者开始对保税区的转型升级进行了思考,而自由贸易（港）区则被认为是保税区改革的目标模式,而越来越受到学术界的重视.其中,成思危（2003）认为自由贸易区从广义上说,是设区国为达到一定的经济目的、通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其他地区隔离的特别经济区域,包括出口加工区、自由港、自由区、保税仓库等等.世界各国现有的自由贸易区大体上具有“隔离封闭、境内关外、充分自由、政策优惠、港区结合”的特点,而我国的保税区却面临着“境内关内、多头分管、名不符实、区港分离”的四方面挑战,要促进保税区的改革,进一步释放中国外贸潜力.李友华（2003）提出“自由贸易区三要素”：贸易自由、海关便利、政策优惠.吴文杰（2011）将自由贸易区域（Free Trade Area, FTA）、自由贸易区（Free Trade Zone, FTZ）、自由贸易港区三个概念进行区分,认为自由贸易区域主要是针对两个或两个以上的国家（地区）签立自由贸易协议；自由贸易区是指一个国家（地区）基于长期发展的考虑,认为有需要对输入本国（地区）部分区域的货物给予免除进口关税的优惠,以激励对外贸易发展,此部分区域一般都把它视同关税领域之外；而自由贸易港区则必须是港口或港口的一部分,这是它与自由贸易区的主要差异处.它必须具备的基本条件是具备优越的地理区位及自然条件、优良的港口群体,宽广的经济腹地,日益完善的城市基础设施,等等.曹文杰（2008）认为,自由贸易港区是在特定区域开展自由贸易的实现形式,是一国政府在本国的某些主要港口和周围区域设定的封闭地带,实行区别于国内其他地区的贸易和投资便利化政策,推动港区内外向型经济的发展,促进港口向国际化方向发展.黄志勇（2012）提出,我国保税港区虽然也实行“境内关外”的模式,但实际只在进出口税收上可以谈得上“关外”,而在海关管理等许多方面仍未真正实现“境内关外”,还只是具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域.

总结相关学者的研究,可以将自由贸易港区定义为：是政府为了促进本国（地区）的对外贸易发展,以及促进国际化港口的建设,本着自由开放、贸易便利的原则,而在港口附近划定一特定区域,通过特殊的经济政策和手段进行监管,实现在港区内港口和功能区联动的效果,最终发展成国际枢纽港口.自由贸易港区应该是我国保税港区未来改革与发展的方向,是更加开放和先进的特殊海关监管区域.

二、平潭建立自由贸易港区的可行性

位于中国福建省的平潭综合实验区原来只是沿海的一个小县城,但是在海西建设的时代背景之下,平潭由于其独特的区位优势而被推到了两岸合作发展的前端,被定位为“两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”.在这样千载难逢的机遇面前,平潭应该紧紧抓住发展的时机,迎头向上,趁热打铁,努力成为带动福建发展、带动海西发展的先锋.本文正是基于这样的时代背景,提出通过两岸共建模式,在平潭建立自由贸易港区,并从对台自由贸步,逐步培养起平潭自由贸易港区对外贸易的能力,力图在未来发展成为国际中转枢纽港区的设想.这种模式,一方面可以充分利用平潭独特的区位优势,另一方面可以促进两岸合作,学习台湾建设基隆港、高雄港的先进管理经验,来共同打造高水平的、高标准的自由贸易港区.这不仅符合两岸合作发展的需求,也符合了国家战略发展规划.因此,在平潭建立自由贸易港区具有十分重要的现实意义和战略意义.

在平潭综合实验区开发两岸共建模式的自由贸易港区具有技术上、政策、经济三个方面的可行性.

(一)技术上的可行性

1.地理因素

平潭有三方面的自然优势：（1）地理上具有桥头堡的特性,它一边靠泊内陆,一边连接台湾,就好像两岸连接的纽带和桥梁.其东临台湾海峡,距台湾新竹港仅68海里,又背靠海峡西岸经济区,具有广阔的发展腹地.地处福建沿海中心突出部,扼守“海上走廊”台湾海峡和闽江口咽喉.（2）平潭的地理面积大,开发潜力大.其主岛——海坛岛是中国的第五大岛,福建省的第一大岛,主岛海坛岛的面积超过厦门本岛和香港本岛.加上其余的小岛,平潭的总可开发面积达到255平方公里.（3）具有丰富的岸线资源.海岸线总长408公里,拥有众多避风条件良好的港湾和深水岸线资源,具备建设大中型港口条件.这是建设自由贸易港区的最基本条件. 在这样的自然优势下,一方面,平潭有了建设自由贸易港区的基本条件,使得它可以先从对台自由贸易港区入手,发展两岸自由贸易,吸引台湾企业投资,实现产业承接,并逐步培养起未来发展国际枢纽港的能力；另一方面,平潭有了两岸共建自由贸易港区的天然优势,两岸的地理关系,使得两岸有了合作的天然纽带,奠定了两岸共建的基础条件.

2.交通因素

目前平潭已初步形成海陆空立体的交通运输体系.首先,海上客滚轮“海峡号”以及随后即将投入运营的“丽娜轮”,打通了平潭直达台湾海洋运输体系.其次,陆地交通逐步完善：已经通车的平潭海峡大桥、渔平高速公路,以及即将建成的从长乐到平潭的海峡二桥,再加上平潭内部的交通体系建设,使得平潭“一环两纵三横”的陆地交通布局开始显现.而从空运交通上看,长乐机场已经规划在平潭建设支线机场.最后,从福州至平潭的铁路项目也在积极开工中.四通八达的交通体系对于自由贸易港区的建设非常重要.因此平潭目前初步形成的综合立体规划,使得自由贸易港区的建立有了硬环境下的可行性.

(二)政策可行性

在平潭自由贸易港区的建设中,政策上的支持也十分重要.平潭要建立自由贸易港区,就需要具备一个特殊监管的海关制度,来实施便利自由的监管措施；需要突破当前我国保税区所面临的“境内关内”的瓶颈,来改变传统保税区和港口二次通关的保守现状；以及需要实现区港联动,来最大化发挥特殊港区的作用.而这些规划如果没有得到政策上的支持,就很难真正推广实施.

对于平潭来说,它具备有建立自由贸易港区的政策可行性.在海西发展的大背景下,平潭被赋予了先行先试的政策优惠.2011年《平潭综合实验区总体发展规划》被国务院批准实施,并明确了“发挥平潭综合实验区在两岸交流合作和对外开放中的先行作用”的定位,平潭因此在通关、税收、产业、两岸合作、金融、财政政策等多个方面都被赋予了特殊便利的优惠政策,这些都有利于平潭顺利地推进自由贸易港区的建设.特别是在两岸合作上的政策优惠,将有利于探索开发两岸共建自由贸易港区的模式,使平潭建立两岸共建模式的自由贸易港区具备了现实可能性.

(三)经济上的合理性

1.经济效益分析

对于平潭这块新兴的处女地来说,要建成一个对外的自由贸易港区必然需要前期投入非常大的资金.平潭自由贸易港区所需要花费的投资成本主要从以下四个方面考虑：第一,港口设施建设成本.平潭要建成区港联动的自由贸易港区,对港口的要求就比较高.需要构建高效的集疏运系统,建造集装箱码头,并配备相应的如码头起重机、信息监控中心、电子查验等设备.这些都需要巨大的资金投入.第二,交通体系建设成本.一方面是港区内部交通体系的构建,包括从港口到功能区的路线,以及各分区内部的交通；另一方面是区内外交通体系的构建,特别是从港区到经济腹地之间的交通构建.第三,自由贸易港区内的各分功能区及配套设施的建设成本.平潭自由贸易港区内不单单包含保税仓储区、出口加工区、物流服务区等等,还要建设配套的服务区域,比如金融、货代、保险、船代等配套功能区.第四,现代化信息体系的构建成本,包括智能信息化系统,计算机系统等,这些都要耗费巨大的资金.

平潭自由贸易港区的建设是否具有可行性,经济效益是非常重要的指标.只有保证项目的收益超过成本,才存在实施的可行性.而平潭自由贸易港区建立的未来收益是巨大的.第一,它会极大地促进平潭经济以及海西经济区的发展.在自由贸易港区“充分自由、贸易便利、政策优惠”的环境下,进出口贸易量会得到极大的扩大,使得港区的对外贸易能力增强.早在30年代,罗卜特逊就提出对外贸易是经济发展的发动机.通过平潭自由贸易港区的建立,不仅可以提高平潭的对外贸易能力,更可以带动平潭以及海西经济区的发展；第二,港区的自由、优惠政策,将吸引跨国企业到平潭进行投资或产业转移.对跨国公司而言,它们需要找到交通便利和投资环境优越的地区来建立生产或经营网点,平潭自由贸易港区建成之后,就将吸引外资企业的到来,从而帮助平潭引进国外资金和技术,吸收技术溢出效应,促进产业升级和发展；第三,带动其他产业的发展.港区的建设会直接带动修造船、运输代理、仓储和陆上运输、运输服务业等直接相关产业发展.在此基础上还会诱发港口为依托的制造业、房地产、建筑、金融、保险、信息等第三产业兴旺,产生聚集效应.第四,通过两岸共同建设、共同规划、共同经营,能够增进两岸合作友好关系,促进两岸交流,增进彼此感情,有利于两岸和平统一大业.第五,其他效应.其他效应包括财政收入效应、就业效应、居民收入效应、旅游带动效应等等.因此,虽然自由贸易港区的建设成本很高,但是收益也很大,并且这些收益是持久的、不断强化的,因此平潭建立自由贸易港区在经济效益上具有可行性.

2.比较优势分析

从1990年5月国务院批准建立第一个保税区以来,我国已先后设立了15个保税区.单单在海峡西岸经济区中,就已经有了福州保税区和厦门象屿保税区,而要分析在平潭建立自由贸易港区的可行性,还要看它相对于其他特殊经济区域而言,是否具有比较优势.具体来看,平潭有两方面的比较优势：第一,受既得利益方的阻力较小.当前我国的许多保税区都开始向自由贸易（港）区改革,但是由于传统模式的固化以及既得利益关系的存在,将会加大改革前进的阻力.而相比之下,平潭的建设与发展则是多数利益方所迫切希望的,符合大家的共同利益,因此它的建设阻力较小.第二,由于政策、地理、交通优势,平潭被允许实行“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的政策,这五个共同是一个全新的探索,共同建设将使得自由贸易港区的建设更高效,也将成为平潭自由贸易港区区别于其他特别经济区域的比较优势.

三、平潭建立自由贸易港区的政策建议

平潭自由贸易港区建立的长期目标,是使其发展成为一个综合的、具有国际竞争力、中转的国际化枢纽港口.但是这个目标不是一蹴而就的,也不是一步到位的,平潭需要逐步培养起国际贸易流通枢纽的能力,通过合作共建,分步建设. 首先,平潭如果仅仅依靠自身力量和资金,很难高效运转起如此庞大的项目,应该积极寻求各方合作.一方面与台湾合作,探索两岸共建自由贸易港区的模式,通过“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”,来鼓励台湾企业参与建设,共同投资经营,促进两岸合作,利用台湾建设高雄港、基隆港的先进经验,建设高水平的自由贸易港区.另一方面与国内外先进企业合作,自由贸易港区可以采取政企分离的方式,港务由政府进行行业管理,而港区内部的码头和作业区则可由经济实体运营,通过招投标的方式,鼓励优秀企业参与自由贸易港区的建设.

其次,平潭可以优先发展对台自由贸易港区,在初步阶段,立足于衔接台湾与大陆的贸易往来,利用平潭独特的优势,先发展对台自由贸易港区,在港区运转成熟之后,再向国际化港口发展.优先发展对台自由贸易港区,实际上也符合台湾企业的利益需求,这是因为在金融危机后,台湾原来的主要贸易伙伴——欧美国家由于金融危机而缩减了市场需求,这使得台湾的外贸大幅下降,因而急需找到巨大的市场来减少危机造成的贸易损失,而大陆市场正是台湾所看重的巨大蛋糕.另一方面,优先发展对台自由贸易港区,也能够充分利用平潭的区位优势.在这样的经济背景之下,平潭对台自由贸易港区具备了顺利起航的环境因素,有利于平潭自由贸易港区的成功实施.

第三,平潭自由贸易港区应实行现代化的港区.成思危（2003）认为,能够真正发挥经济特区作用的,应该是实行

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1.对平潭自由贸易港区确定“境内关外”的措施.这里的“境内”是指特定区域处于我国边境之内,是我国拥有主权的区域,港区内部的活动需要遵守我国的法律和法规,受我国区内管理当局的管理,接受我国海关的监督.而“关外”是指位于我国海关管辖界限之外,并按照这一性质对区内的企业、人员和货物实行特殊的管理办法,以尽量减少由于关税和复杂的海关手续所造成的贸易障碍①.平潭自由贸易港区应该采取围栏、铁丝网等措施将其与其他区域隔离,进行封关措施,任何人员、车辆、货物都必须通过专设的通道进入或离开.落实“一线放开,二线管住,人货分离,分类管理”的政策,采取境外货物进入港区免征关税,境内货物进入港区视同出口的做法.海关应该秉承自由开放原则,除了特殊需要监管、检疫的货物,其他应该尽量减少限制,简化手续,缩短程序时间,实行贸易便利.

2.确定自由贸易港区的功能分区.平潭自由贸易港区的功能应该结合平潭的具体情况来设置：平潭有巨大的内陆腹地,是两岸连接的天然桥梁,未来将直接辐射海峡西岸经济区,并拓展至大陆腹地.因此,平潭的自由贸易港区应该着重于建设保税仓储、国际物流、出口加工以及逐步实现转口贸易的功能.并且以国际物流为主导,建立快速集疏运制度.此外,平潭发展的重点产业有高新技术产业、现代服务业等,因而可以建立产业园区,承接台湾及其他国家的产业转移.在以上主导功能区的基础上,还要完善配套设施,引进相关企业,如金融机构、保险机构、船代公司、货代公司等等.

3.实行区港结合.我国传统保税区基本上是区港分离的状态,这样的设置使得保税区许多功能的发挥无法以港口功能为依托,难以增强货物、资金、信息的聚集和扩散功能,并且由于区港分离,货物进出口流通往往要经过港口和保税区两道海关检验手续,而无法真正发挥保税区的作用.因此平潭自由贸易港区应该努力与国际惯例接轨,设置区港结合的现代特别经济区域.基本规划呈现“前港后区”的态势,即实现港口作业区、保税仓储区、出口加工区等功能小区的合理布局,并使各功能区与港口、码头紧紧联系在一起.

4.完善交通体系建设.四通八达的交通对作为两岸纽带的平潭自由贸易港区建设非常重要.以欧洲著名的汉堡港口为例,它没有新加坡和香港那样扼世界航运主航道的优势,但是因为背靠巨大的欧洲市场,因而把汉堡将自身定位为连接欧盟与世界其他国家的枢纽,利用先进的港口设施,建成四通八达的交通网络,使货物可以迅速地疏散到目的地.而这对平潭是一个重要的启发,平潭同样背靠巨大的中国大陆腹地,并且作为两岸关系的桥头堡和连接桥梁,应该充分利用这样的角色,通过建设更加科学立体的交通体系,来发挥平潭的作用.

第四,平潭自由贸易港区的建设需要相关法规的完善.“先立法,后设区”是国际上对自由贸易（港）区管理的成功经验.许多国家的自由贸易（港）区法都由最高立法机关制定,以保证自由贸易区各项政策的稳定性,保障投资者合法权益,促进进出口贸易和转口贸易的健康发展.平潭自由贸易港区的建设,也需要有一套管理及控制机制,以确保高效有序地进展.此外,由于平潭自由贸易港区要从对台自由贸步,因此应该制定一系列法规制度来保证对台的自由开放,包括对台贸易的通关机制、台湾企业投资的便利政策、两岸认证标准的统一、两岸信息安全的合作等等.

平潭已经具备了建立自由贸易港区的一定条件,本文对其在技术、经济、政策上实施的可行性进行了研究探讨,提出了通过两岸共建的模式,在平潭建立自由贸易港区,从对台自由贸步,逐步培养起港区对外贸易的能力,力图在未来发展成国际中转枢纽港区的设想.平潭自由贸易港区的建立,将会对海峡西岸经济区的发展有重要的辐射和带动作用.

注释：

①成思危：《从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革与发展》[M],北京：经济科学出版社,2003：17-18.