地方政府与区域金融问题探究

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摘 要 ：与股份制改造并上市后的三大国有商业银行和13家股份制商业银行相比,地方性的金融机构在内部治理结构建设、外部监督等方面要逊色很多,因此未来不良资产的发源地很可能不是全国性的商业银行,而是地方性商业银行,且地方政府的干预将是不良资产产生的主因.在区域金融体系建设中如何规范地方政府的行为,是促进区域金融健康发展、防范区域金融风险的重点之一.

关 键 词 ：地方政府；区域金融；地方金融；金融资源

文章编号：1003-4625(2008)01-0052-04　中图分类号：F832.7　文献标识码：A

在当前的经济、政治管理体制下,发展经济是地方政府工作的重中之重.财税管理体制改革和国有资产管理体制改革,既明确了地方政府在发展地方经济方面的职责,也调动了地方政府的积极性.

当前的经济管理体制在带来经济快速发展的同时,也引发了一系列问题,比如形成了大而全、小而全的产业结构,区域经济体之间的过度竞争,以及国家宏观调控措施执行不力,甚至形成了所谓的“诸侯经济”格局.

现代经济运行离不开金融的支持.作为一种特殊资源,地方政府对金融资源同样有着强烈的诉求,并对区域或地方金融(以下统称区域金融)发展产生重要影响.

一、金融发展与区域经济发展的相关性

上个世纪60年展起来的金融发展理论论证了经济发展与金融发展的正相关性.在借鉴西方金融发展理论模型的基础上,很多学者对我国经济发展和金融发展的相关性进行了论证.

曹啸、吴军(2002)对我国金融发展和经济增长的关系进行了格兰杰检验和实证分析,得出了“金融发展促进了经济增长,但促进作用主要是通过金融资产数量的扩张实现的”结论.

刘桂荣(2006)对长三角地区金融发展和经济增长的关系进行了实证分析,得出了长三角地区金融发展和经济增长高度正相关且具有长期稳定的均衡关系,但上海的金融发展属于“需求引导型”,浙江、江苏的金融发展则具有明显的“供给导向型”特征.

还有一些学者以某些省市为具体分析对象进行了研究,大多得出了正相关的结论.

考虑到当前间接融资为主的融资结构和外部融资为主的投资结构,以及全国性商业银行总分行制对资金区域间流动的影响,我们选择银行贷款规模这一指标验证其与区域经济发展之间的关系.

相对于直接融资,银行贷款的获得更加容易,因而更能反映地方政府在区域或地方金融发展的行为,因此本文在论述区域金融建设时将仅分析银行业的情况,不包括对证券业和保险、信托业的分析.

我们根据最小二乘法原理,分别对北京、天津、内蒙古等11个省(直辖市、自治区)1996年以来的GDP和区域内金融机构贷款总额(DE)进行了一元线性回归分析,发现各方程的拟合优度都很高,表明二者之间具有显著的正相关性.计量分析结果见下表.

二、地方政府参与区域金融发展的动机分析

随着社会主义市场经济体制改革尤其是金融改革的深入,区域经济发展不平衡以及区域制度安排的差异度扩大,国有商业银行裁撤基层机构,上收地方分支行的贷款权限,新建股份制商业银行按照市场化要求建设分支机构,导致金融资源的区域分布发生重大变化.

同时在改革初期开始的区域不平衡发展战略中,政府对金融资源的配置施加了重要影响,比如通过分配上市指标影响地区直接融资规模,通过央行再贷款等直接进行资金配置,通过试点等方式进行政策倾斜,等等.

在上述多种因素的共同作用下,金融资源向经济发达、基础设施较好的地区不断集中,经济不发达地区金融资源不断流失,形成所谓的“金融真空”.

金融发展对经济增长的促进作用已有定论,并深入人心.无论是出于何种动机,几乎所有的地方政府都清楚金融资源流失对地方经济的发展会产生怎样的重要影响,并在此基础上产生了争夺金融资源的动机.

研究发现,地方政府文件及领导讲话中出现“大力发展地方金融”这一提法多数出现在2003年以后――这与我国城市、农村信用社改革等金融改革举措的推出时间具有明显的对应关系.

这说明,地方政府对金融资源的渴求首先受制于国家宏观金融改革政策,同时也说明,一旦政策开始松动,地方政府发展区域金融、争取更多金融资源的积极性迅速提高.

我国经济管理体制改革赋予了地方政府发展经济的积极性.在投资主导、粗放式的发展模式中,对资源的开发和占用往往是决定本地区GDP增长水平的关键因素.

地区之间产业政策雷同、日益激烈的招商引资,以及地方保护主义、诸侯经济格局等现象,都可以在经济管理制度设计和发展模式特点中找到根源.无论是以发展金融服务业为目的的区域金融中心的建设,还是引入资金为目的的金融生态环境的建设,其根本原因仍在于对金融这一特殊资源的渴求.

地方政府参与或主导区域金融发展的最终目的是促进地方经济发展.为达此目的,在不同的情况下又具有不同的动机.根据部分省、市、自治区和城市公布的《国民经济和社会发展十一五规划》(以下简称“十一五”规划)的对比分析,地方政府参与区域金融发展的动机大致可以分为以下三种：

1.将金融业视作服务业的重要组成部分.

北京、上海、深圳等服务业比较发达的城市,大多明确将金融业作为服务业的重要部分甚至是支柱产业发展.

北京市“十一五”规划将金融产业视作现代服务业的支柱产业.

上海市提出“现代服务业的优先发展中,重点发展金融业”,建设目标是“成为具有国际影响的金融中心之一”.

深圳市将金融业作为战略服务业进行发展,推进区域性金融中心的建设.

上述省市促进金融业发展的动机主要在于发展服务业,而不是为区域经济发展寻求金融支持尤其是资金支持.

据报道,2006年,首都金融业实现增加值963.13亿元,占北京市GDP的12.55％.2007年上半年,这个比重为12.6％,继续保持较高水平.2007年上半年,上海金融业实现增加值521亿元,占全市GDP的一成.

上述数据说明,金融业确已成为这些地区服务业的重要组成部分,并在增加税收、提供就业岗位等方面发挥了重要作用.

2.将金融业视作服务业的同时,强调为本地经济发展提供金融支持.

这一动机的主要代表是天津、杭州、济南、重庆等经济比较发达的省会城市,其金融发展的目标是建设区域金融中心,在发展金融服务业的同时,为本区域内经济发展提供直接的金融支持.

天津市在“十一五”规划中提出“建立和完善与北方经济中心相适应的现代金融服务体系”.

杭州市提出“积极引进知名的跨国金融机构,大力发展地方金融机构,努力把杭州建成‘长三角’区域性金融中心”的建设目标. 重庆市提出建设长江上游金融中心的目标.

3.引导资金流入本地区,直接为经济发展提供融资服务.

拥有此类动机的往往是经济不太发达或金融生态建设相对滞后的地区.作为省会城市的沈阳在“十一五”规划中虽然提出了推进区域性金融中心的目标,但其短期目标却是引进2-3家外资银行,以及推进企业在境内外资本市场上市融资.与沈阳类似的城市还有合肥、郑州等中西部省会城市.这些城市大都有着建设区域金融中心、发展金融服务业的动机,但其融资动机更加强烈,短期目标往往是为本地经济导入资金.

不发达地区的县域经济参与区域金融发展的动机最为单纯,即为本地企业争取更多的银行贷款.如山东某县要求本地银行“要牢牢打上地方烙印,以坚决支持地方经济发展为己任”.安徽省某县文件规定：“鼓励各金融机构积极为企业发放贷款,对金融机构新增存贷款比例达到70％以上的,按新增贷款实际额的1‰比例予以奖励”.

三、地方政府参与区域金融发展的主要形式

由于地方政府参与地方金融体系建设的动机存在比较明显的区域差异,因此在金融体系建设和区域金融发展基本内容、主要形式大致相同的同时,往往又各有侧重.

1.加强金融生态建设.

按照李扬的解释,金融生态是一个仿生概念,是指金融业赖以生存和发展的外部环境,主要包括经济环境、法治环境、信用环境和制度环境,甚至包括历史文化环境.2005年,中国社科院受央行的委托完成了《中国金融生态调查报告》.这份报告对全国地级以上城市金融状况的100多个指标做了分析评价.报告引起了广泛关注,甚至“成为指导中国金融资源分配的‘风向标’”,深深触动了地方政府的神经.自此以后,加强本地金融生态建设开始写入政府文件,成为地方政府的重要工作之一.地方政府在加强金融生态建设大致有以下具体方式：

(1)推动本地区信用环境的建设.

信用环境建设涉及打击恶意逃废债务、加强宣传等很多层面,有些地区甚至出现了“政府逼公务员还债”的现象.

(2)协助银行或金融资产管理公司加快处置本地企业不良资产,改善企业财务结构,提高甚至激活企业融资能力.

东北三省、重庆市、威海市等地大规模不良贷款的处置大多是在地方政府的主导下完成的,并创造了所谓的威海模式、重庆模式.

(3)政策环境建设.

为吸引更多的金融机构进驻和更多的资金流入本地区,地方政府采取多种措施加强政策环境建设.北京市在2005年出台《关于首都金融业发展的意见》规定,金融企业进京最高可获补贴1000万元,并在高管人员购房、购车、培训等方面制定了奖励政策.

2.加快地方金融机构建设.

除期望国有商业银行导入更多资金外,地方政府一直致力于加强本地金融机构的建设,尤其是城市商业银行和农村信用社的建设.近几年来,在城市信用社或地方性商业银行的基础上,先后成立了北京商业银行、江苏商业银行、徽商银行等主要服务于本地区经济发展的商业银行.在推进本地金融机构整合甚至是推动城商行上市方面,地方政府具有极高的积极性.

在农村信用社管理体系改革过程中,地方政府也表现出了相当高的积极性,尤其是在经济发达地区,这一特点尤为明显.当然,这也引发了对改制后的农信社能否独立行政干预,完全实现市场化经营的担忧.

四、地方政府在区域金融体系建设中的作用评价

1、地方政府对金融生态建设的重视,对于完善金融运行环境,构建统一高效的金融市场体系,确保金融安全,具有重要作用.

在市场经济运行中,资金必然流向那些经济发达、基础设施健全、信用和法制环境良好的地区,也就是说,金融生态的差异是影响金融资源配置的重要因素.金融不发达地区加强金融生态环境的建设,对于缩小金融生态的区域差异,实现资金在区域间的合理配置,建立全国统一、有序运行的金融体系至关重要.

2.区域金融中心的过度竞争可能引发金融布局的不合理和金融资源的浪费.

除北京、上海两个全国性甚至国际金融中心外,天津提出建设环渤海经济圈的区域金融中心,南宁提出建设北部湾经济圈区域金融中心,重庆提出建设长江上游区域金融中心,武汉、郑州、沈阳、济南、西安等省会城市也提出建设区域内金融中心.

为引入更多的金融机构,地方政府争相在房屋租金、税收等很多方面提供越来越多的优惠政策.对于区域经济发展而言,区域金融中心的建设各有各的理由,但正如招商引资和开发区建设一样,一哄而上的区域金融中心的建设,很有可能造成金融基础设施的重复建设,甚至引发金融秩序运行的混乱.

据报道,鉴于对北部湾(广西)经济区良好发展前景的评估,四大国有商业银行和国家开发银行分别以签署银政合作协议的方式加大对广西的资源倾斜,各行贷款规模迅速扩大,而广西壮族自治区政府则希望成立自己的银行――北部湾银行.

从以上几家主要银行和地方政府的行为可以看出：

第一,当前主要银行的行为属于“需求引导型”,即哪里经济发展快,哪里对金融的有效需求高,就把业务扩展到哪里.

第二,各主要银行之间竞争意识强于合作意识,具有强烈的“独享”思想.

第三,地方政府对拥有“自己”的银行具有强烈意愿,既方便控制又可以“肥水不流外人田”,表现出典型的“诸侯经济”思想.

3.地方政府对金融运行的干预有可能扭曲金融配置资源的功能.

相对于加强金融生态环境建设、引入更多金融机构而言,地方政府更愿意拥有“自己”的金融机构.对于经济不发达地区而言,地方政府对区域金融的根本要求依然是为本地经济发展融资.

在这种融资冲动下,在难以从国有商业银行获得资金的情况下,很难保证地方政府不会干预地方金融机构的正常运行,以便支持本地经济发展甚至是财政融资.

据统计,国有商业银行改制前形成的不良资产中,内部管理原因形成的不良贷款占全部不良贷款的20％,其余80％归因于计划与行政干预、政策要求支持国有企业、国家安排的结构性调整和地方干预.在城市商业银行、农村信用社改革中,地方政府起着主导作用,虽然有些金融机构的股权实现了多元化,实际上地方政府通过人事安排、控股等方式拥有这些金融机构的控制权.

在这样的背景下,地方金融机构往往难以独立运行,在地方政府不能发债的情况下,甚至沦为地方政府的提款机和第二财政.截至2006年11月底,内蒙古某市国有商业银行在电力项目贷款余额达到58.39亿元,占各项贷款余额的40.26％.不受地方直接控制的国有商业银行尚且在地方产业政策的要求下形成了如此畸形的贷款结构,地方政府自己控制的金融机构的状况可想而知.

近年来,为治理长期积聚的金融风险,国家采取剥离、核销、注资等多种方式改革金融体系,成本以万亿计.截

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但应该看到,不良贷款的“双降”主要得益于央行再贷款、地方政府注资以及不良贷款的集中处置,上述数据不能说明地方商业银行已经建立起了防止不良贷款大规模产生的长效机制.

股份制改造并上市后的三大国有商业银行和13家股份制商业银行,已经基本建立起了现代金融企业的内部治理结构,其经营行为受到更多的外部监督.与其相比,地方性的金融机构在内部治理结构建设、外部监督等方面要逊色很多,因此未来不良资产的发源地很可能不是全国性的商业银行,而是地方性商业银行,且地方政府的干预将是不良资产产生的主因.在区域金融体系建设中如何规范地方政府的行为,是促进区域金融健康发展、防范区域金融风险的重点之一.

(责任编辑：贾伟)