边防部队遂行多样化任务法律保障

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摘 要：边防部队既是承担边境地区治安行政和刑事司法职能的现役部队,又是实行体制和享受解放军待遇的执法力量.在和平时期武装力量职能不断拓展的背景之下,边防部队着力于遂行多样化任务,为维护边境地区的和平稳出贡献.目前,边防部队遂行多样化任务的法律基础相对薄弱,国家层面的立法还不够健全,法律规范的科学性和可操作性也有待提高.因此应当在现有法律的基础上改旧立新,以提高边防部队遂行多样化任务的效率.

关 键 词：多样化任务；边防部队；法律保障

中图分类号：E266文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）10-0118-02

2013年4月16日,国务院发布了我国第一部“专题型”国防白皮书,首次对和平时期我国武装力量的多样化运用进行系统介绍.其中,白皮书也对边防部队遂行多样化任务给予高度关注,提出“边防部队是国家部署在边境沿海地区和开放口岸的武装执法力量,担负保卫国家主权、维护边境沿海地区和海上安全稳定、口岸出入境秩序等重要职责,遂行边境维稳、打击犯罪、应急救援、边防安保等多样化任务.”[1]但由于遂行多样化任务是边防部队在新世纪新阶段的新使命,有关的法律准备工作还很不完备,许多相关的法律问题也没有形成定论,规范边防部队遂行多样化任务的职责范围、行动种类、权利义务、行动规则等还不够明确,需要高度重视、深入研究并抓紧解决,以切实为边防部队遂行多样化任务提供有力的法律支持和法律保障.

一、边防部队遂行多样化任务的基本内容

列入部队序列的边防部队,是国家部署在沿边沿海地区和口岸的一支武装执法力量.它既是承担边境地区的治安行政和刑事司法职能的现役部队,又是实行体制和享受解放军待遇的执法力量.其主要职责包括：沿边沿海地区边防管理；边境沿海地区、海上治安管理及渔船民管理；出入境人员、交通运输工具的边防检查和监护；毗邻香港、澳门边境一线的巡逻警戒,北部湾海上边界巡逻监管.

随着我国边境地区传统与非传统安全挑战的交织互动,边防部对遂行多样化任务的范围也不断拓展.第一,1998年,为及时准确地打击边境犯罪,维护边境地区的社会治安,在其颁布的《刑事案件管辖分工规定》中赋予边防部队“三类六种”案件的刑事管辖权.第二,边境地区恐怖主义、分裂主义、极端主义“三股势力”威胁上升,重大自然灾害、安全事故和公共卫生事件不断影响边境地区和谐的稳定,处置边境地区的恐怖袭击事件、与周边国家展开反恐演习、处置边境地区的各种突发事件,进行应急救援以及边防安保等被逐步纳入边防部队遂行多样化任务的范畴.第三,由于我国国际地位的提升以及任务需要,自2000年开始,我国派出维和执行联合国维和任务.参与维和的防暴队员主要来自边防部队,因此边防部队遂行多样化任务的地域也从国内拓展到了国外.第四,2007年6月9日,国务院制定《兴边富民行动“十一五”规划》,提出“发挥边防部队在边境地区基础设施建设、扶贫帮困、教育宣传等方面的优势和作用,广泛开展军警民共建活动.”[2]因此,边防部队继续发扬优良传统,积极扶贫帮困,支援边境地区的科技教育文化卫生事业,进一步拓展了边防部队遂行多样化任务的范围.

综上所述,边防部队遂行多样化任务,是指边防部队在和平时期国家拓展武装力量运用方式的背景下,为更好地履行职责使命而有组织、有计划地参加、承担和实施的具有重要影响的活动和任务的总称.这些活动既是对边防部队职能任务的丰富和拓展,同时也是与边防部队的双重属性以及国家安全问题的综合性、复杂性、多变性等特点相适应的.因此,深入研究相关法律问题,为边防部队有效应对多种安全威胁、完成多样化任务提供重要的法律支撑和保障,是依法治军、建立完善的中国特色军事法律法规体系面临的一项重大课题.

二、边防部队遂行多样化任务的法理依据

边防部队遂行多样化任务有许多需要研究的新课题,而将其纳入法制轨道,为边防部队遂行多样化任务提供法理依据,是亟待解决的问题.

首先,边防部队遂行多样化任务涉及诸多法律关系,使得传统意义上的法律规范亟待更新和完善.法,既要保持一致性、连续性和稳定性,又要保持一定的适应性,即法律制定之后也要不断进行修订,努力与其所调节和规范的社会生活的复杂性、多变性和特殊性相适应[3].也就是说,当不断发展的实践需要超越相对稳定的法律,而这种超越是合理且可行的时候,法律就应当为实践做出改变[4].边防部队遂行多样化任务由过去的传统职责不断向多个方向拓展,使得原有的法律规范已经不能很好地回应实践的需求.因此,边防部队遂行多样化任务的性质定位、基本原则、法律依据、武器使用、人权保障等问题都需要用法律来进一步明确.另外,边防部队打击各种暴力恐怖活动、遂行安保警戒任务的启动程序和指挥权限,参与应急救援、支援地方建设、实施爱民固边战略的法律依据和法律限度,参与国际维和等涉外任务的司法管辖等问题也需要新的法律来进行规范.

其次,与边防部队的传统职责相比,其新拓展的多样化任务涉及面更广、社会影响更大、不确定因素更多,对相应法理依据的要求也更为具体.特别是边防部队在处理边境地区突发事件,执行戒严、反恐、维持社会稳定等任务时,往往是各种社会矛盾、民族矛盾、宗教矛盾、国际矛盾交织,军事斗争、政治斗争、外交斗争、文化斗争并存,边防部队在很大程度上打的是“政治仗”和“法律仗”.然而,边防部队在遂行边境反恐任务的过程中,常常遇到职责权限划分、权利义务分配、自身安全保护等法律问题.因此,在反恐活动中细化法律规定,赋予官兵必要的强制权,包括检查权、搜查权、临时拘留权、强行驱散权等,保证其享有完成任务的基本权力.维稳任务特别是平息动乱、和打击严重暴力犯罪等,边防部队官兵需要依法使用武器进行自卫；抢险救灾、边境安保、国际维和等多样化任务,往往情况突发、危险性高,随时会出现人员伤亡,健全的伤残保险制度也很重要.因此,应当不断细化法律法规,建立完善的边防部队遂行多样化任务的法律体系,不仅能保障任务顺利完成,也能更好地维护边防部队官兵的合法权益.

三、边防部队遂行多样化任务的立法完善

随着边防部队遂行多样化任务的常态化,如何搭建起相应的法律框架是军地许多学者和专家关注的问题.目前从总体上来看,边防部队遂行多样化任务的法律规范依然相对薄弱,国家层面的立法还不够健全,法律规范的科学性和可操作性有待提高,某些领域甚至还存在法律空白.因此,制定并完善相关法律法规,把边防部队遂行多样化任务纳入法制轨道,为其实施提供明确的法律依据,提高其行动效能,是边防部队新时期新使命的必然要求.

(一)改旧：补充和完善宪法以及相关法律中的有关规定

尽管到目前为止,我们已经陆续制定了一些与边防部队遂行多样化任务相关的法律法规,但我们还是应当与时俱进,根据实践中反映出来的具体问题对既有的法律法规进行整合修改,不断完善.具体来说包括以下几个方面：（1）对《宪法》第29条和《国防法》第17条的概括性规定进行细化,明确武装力量在和平时期具有遂行多样化任务的职能,使得边防部队遂行多样化任务获得更高层次的法律支持.（2）对《中华人民共和国法》、《中国人民部队执勤规定》、《中国人民部队执勤人员配带、使用警械和武器规定》、《中国人民部队安全管理规定》、《中国人民部队处置突发性事件规定》等相关法律法规中武器管理和使用等问题进一步明确.（3）边防部队遂行多样化任务时,军地交往频繁,涉外因素增加,协作要求提高,协调难度加大,因此应当进行军地立法协调工作,减少法律冲突,提高执行效率.（4）对《中华人民共和国刑法》中的军人违反职责罪条款做必要的修改和补充,以加强边防部队遂行多样化任务的司法保障工作.

(二)立新：针对不同种类的多样化任务分别制定单行法规

现有的法律法规在内容上缺乏针对性,不能最大限度地保障边防部队遂行多样化任务的顺利进行,因此可以考虑针对不同种类的多样化任务分别制定单行法规,以提高立法的科学性和可操作性.（1）在国家立法层面,建议制定的《武装力量多样化运用法》,统一规定和平时期武装力量的启动程序、指挥体系、保障措施、战备训练、法律责任等具体规则.（2）在具体立法层面,建议国务院和军委就维稳、救灾、维和等不同的行动主题制定相对应的专门规则,针对可能出现的各种情况及早将其法律化,以保证在这些问题的处理上未雨绸缪、占得先机.同时还可以从法律的角度帮助边防区分不同行动的不同遂行方式,保证军地之间关系的和谐.另外还建议各边防和边防支队能够结合本单位职能和特点,制定本单位行动守则,规定本单位遂行多样化任务的具体办法和措施,以明确边防部队内部的决策指挥、政治工作、后勤保障、装备安全等各行动环节的规则体系,明确遂行多样化任务各环节相互衔接的方式方法,做到职权清晰、权责明确,从而保证边防部队遂行多样化任务有条不紊地进行,提高行动的效率.