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【摘 要 】节能减排是一个系统的工程,其有效推进离不开政府的政策引导及经济、行政调控,但也需要法律法规来保障.构建节能减排的法律保障机制是最根本、最有效的制度性保障,其基本思路包括完善节能减排法律体系,完善政府关于节能减排工作的责任追究机制,建立防范“违法成本低,守法成本高”的制度措施.
【关 键 词 】节能减排 法律保障机制 法律法规
能源资源是经济发展的强大后盾,我国的经济处于快速发展阶段,自然也就成为能源资源消耗大国.如果不采取节能减排的措施,就可能面临资源与环境的严峻危机.我国能源资源利用率低下,与国外先进水平还存在很大的差距,为了加强节能减排工作的进度,我国出台了一系列政策和措施,但相关法律法规滞后,从而影响了节能减排工作的有效推进.基于此,本文以河北省为例,分析构建节能减排的法律保障机制.
节能减排法律法规中存在的问题
在推进节能减排工作的过程中,我国虽然出台了若干法律法规,但存在很多不容忽视的问题,主要表现为：
其一,法律法规体系不够完善.各个地区法律法规的有效力度不一样,有的地区仍无法可依,对于浪费资源及随意排放废料废水的个体或者企业,相关部门没有适合的法律进行惩罚,从而导致个人或者组织对于节能减排法律法规的无视和淡漠.
其二,立法质量有待提高.一些地区尽管也有相关的法律法规来约束个人或者组织的行为,但只是停留在口号的宣传上、文字上,没有实施的可行性,无法对违反者实施惩罚.
其三,所制定的法律法规跟不上节能减排工作的需要.节能减排是一个复杂而又持久的过程,其中包括的影响因素很复杂,如果对于当地节能减排工作中涉及的因素没有充分的了解,对于节能减排工作的现状没有具体的研究,那么即使制定出完美的法律法规方案,也没有实际价值.
可以看出,在推行节能减排工作的过程中,法律机制尚未完善,未能充分发挥其保障功能,不能很好地适应节能减排工作的需求.因此,解决好节能减排问题,法律机制的建设还有待提高.
法律保障机制对推进节能减排的有效性
针对国内及河北省内节能减排工作中取得的成绩和不足,以及环境污染和排放的现状,可以得出这样的结论：节能减排工作离不开法律法规机制的保障.目前全国很多省市相关的法律法规体系并不完善,而且实施的法律效力也不够,同时,存在较多的违法行为,这些都阻碍了节能减排工作的开展.因此,在节约能源资源和保护环境的工作中,法律措施的作用日益凸显.
法律是解决矛盾冲突最强有力的手段,用法律法规来约束人们的行为和解决实际问题,是我国依法治国方略在实践中的具体体现,也是把我国建设成社会主义法治国家的一项重要措施.我国正在努力构建和谐社会,而和谐的一项关键性内容就是各个领域的平衡发展.目前,由于石油、煤炭、天然气等主流能源资源都是不可再生资源,能源问题已经成为我国甚至全世界急需解决的问题,而各地在推进能源资源的合理利用上都还存在不同程度的缺陷,如矿产资源的粗放开采、水资源的超采,以及工业、农业服务业中乱排废水、废气等,这既浪费了资源又污染了环境,严重妨碍了人民生活和经济发展.因此,很有必要出台一系列配套措施来保障节能减排工作的顺利推进,而节能减排相关法律的制定与实施,就是其中的关键环节.
构建节能减排法律保障机制的基本思路
节能减排是我国政府关于环境规划和资源计划中的一项重点工程,为了完成好这个项目,需要在深入了解我国节能减排现状的基础上有针对性地采取一系列措施,基本思路如下：
首先,完善节能减排法律体系.这可从加快立法的步伐和提高立法质量两方面着手.立法的步伐要紧跟时代和人们的需求,政府有关部门在制定节能减排法律法规时,要重视先前资料的调查与分析整理,在充分了解当地资源实际情况后,再针对当前需求来制定相关的法律法规；要提高立法质量,做到详细具体,语句没有歧义和漏洞,确保法律法规执行的有效性.
其次,完善政府关于节能减排工作的责任追究机制.制定关于节能减排的法律法规,要同时考虑政府部门、个人和组织的行为,从而引导政府工作人员能给民众、社会树立好的榜样,提高节能减排法律法规的社会信誉.要以政府为中心进行节能减排法律的制定,明确落实各项工作,使法律法规在执行时具有可操作性.
最后,建立防范“违法成本低,守法成本高”的制度措施.应坚持谁污染谁治理的原则,对于受污染的区域或者浪费的资源,要让污染者付费；对于那些违法的个人或者行为主体,要按照造成的环境损害的价值来进行赔偿.这样既可引导污染者减少污染行为,减少对污染环境产品的生产和技术支持,也可为国家治理环境污染提供物质上的支持.
河北省节能减排法律保障机制的构建策略
河北省是资源禀赋较差的省份,资源紧缺,但又浪费严重,从而形成经济发展与能源资源紧缺之间的严重矛盾,使节能减排工作面临十分艰巨的任务.因此,对于河北省节能减排工作,既需要按照上文所述的三点基本思路迅速加以贯彻落实,又需要针对河北省的具体情况采取补充性措施.
河北省对于节能减排工作的推进,具有明显的“重政策轻法律”的倾向,对于国家已经出台的关于节能减排的相关法律法规,没有针对河北省的情况制定贯彻落实的细则和补充,从而影响了河北省节约能源资源和保护环境工作的有序开展,与其他省相比,在构建节能减排的法律保障机制方面更显急迫.综合国内学者提出的一系列关于构建河北省节能减排法律机制的措施,笔者建议采取以下几个方面的措施：
第一,成立一个省级的排污权储备的交易中心,并根据河北省的实际排污情况,制定相关的法律措施,按照“减排量收储”的原则来构建河北省的排污交易的模式.为此,应充分了解河北省的实际情况,按照相关法律法规的规定,制定出合理的补偿条例,并经过详细的调查与研究,设定出具体的方案,如关于补偿的对象、补偿的办法和经费等等,通过这一系列的措施使河北省的节能排污机制做到规范化和制度化.
第二,细化和完善国家关于节能减排的法律法规.河北省在节能减排的法律方面的建设较为欠缺,因此需要进一步完善.对于国家已经出台的关于节能减排的相关法律法规,要针对河北省的情况制定贯彻落实的细则；对于河北省需要,国家的法律法规又没有涉及的,要制定河北省的地方法规,从而使河北省关于节能减排的法律体系得到完善.除此之外,在制定节能减排的法律法规时,要时刻关注环境与资源能源工作的实际需要,做到法律内部之间的和谐一致性,只有通过这样的合力作用,才能使节能减排的法律法规得到贯彻落实,进而切实实现各项节能减排的目标.
第三,设置一定的监督部门和监督人员,加强对节能减排工作的监督.除了对企业、个人的监督外,还要加强对政府内部人员的监督.对于监督工作实施不够的部门或者个人要实施一定的惩罚；对于欺上瞒下,不尽责的部门,要追究个人或集体的责任；要利用网络、新闻媒体、手机现代通讯手段加强与民众的沟通,做好监督工作的透明化.
第四,法律控制与经济激励相结合.河北省应在节能减排的法律法规上渗入更多的经济手段,如奖励、减税等,激励个人或者企业投身节能减排工作.不过,在实施中要注意其中的公平性和公正性,要防止以权谋私的不正之风,而且也不能要求一蹴而就,要有计划、有步骤地进行,也可以在某些企业先尝试这种激励机制,如果成效显著,则大规模的实施,这样可以保障激励制度的可行性,并节省成本.
节能减排是一项庞大而又复杂的系统工程,其推进涉及到机制的改革、经济发展方式和人们消费观念的转变,需要构建更为合理科学的政策措施,其中构建节能减排的法律保障机制是一种最根本、最有效的制度性保障.对于节能减排工作的推进,河北省具有明显的“重政策轻法律”的倾向,从而影响了河北省节约能源资源和保护环境工作的有序开展,因此与其他省相比,在构建节能减排的法律保障机制方面就更显急迫.应成立一个省级的排污权储备的交易中心,根据河北省的实际排污情况,按照“减排量收储”的原则来构建河北省的排污交易的模式,细化和完善国家关于节能减排的法律法规,设置一定的监督部门和监督人员,加强对节能减排工作的监督,并努力将法律控制与经济激励有机结合起来.
（作者分别为：河北金融学院法律系副教授,司法警官学院法律系副教授；本文系河北省科技厅2011年度河北省科学技术研究与发展计划项目“保障河北能源安全的节能减排政策及其法律化研究”的部分成果,项目编号：114572125）