政改现实路径

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新一代领导人再次表明改革的决心.2012年11月15日中午,新任总书记讲话称,领导机构成员的责任,“就是要团结带领全党全国各族人民,继续解放思想,坚持改革开放,不断解放和发展社会生产力,努力解决群众的生产生活困难,坚定不移走共同富裕的道路.”

十八大召开之际,正是南方讲话20周年.改革话题密集,舆论集中指向深化经济体制改革、启动政治体制改革、完善社会管理体制等全面改革的内容.

由于政治体制改革与经济体制改革未能同步,不受约束的权力在市场经济下产生的腐败难以根治,进而成为深化改革的阻力.

启动政改因此刻不容缓.政改的目的,当在于改变权力约束薄弱的现状,建立权力制约和平衡机制.政改的一个重要路径在于加强党内.对此,十八大报告指出,要落实党员知情权、参与权、选举权、监督权.报告也提供了扩大党内的具体路径,要求深化县（市、区）党代会常任制试点,实行党代会代表提案；完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举等.

与此同时,政改另外一条党外的现实路径是,落实宪法和法律,以法治社会为目标,实现中国政治体制与经济体制的平稳接轨.这也是民众呼声最高的内容之一.

民众的呼声在十八大报告中得到一定回应.报告延续了十六大、十七大的做法,对政改单列章节,并将小标题直接取为“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”,开门见山,将支持人大行使国家权力、坚持依法治国、建立权力制约监督机制作为重点措施.

此外,报告也表示要推进社会管理改革和行政体制改革,转变政府和社会的关系.即所谓“政社分开”,让国家的归国家,社会的归社会.

三层党法关系

要做到立法、守法和法治思维这三个层次的转变,要义是约束权力

要转变党的执政方式,建立法治社会,重塑党和法之间的关系不可避免.十八大报告中,关于党和法治之间的关系,共涉及三个层次：

第一个层次是立法层次,“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”.这一是明确了法律的来源之一是党的主张,二是明确了党的主张应当经过法定的程序转变为法律.这解释了人大和党的权力分工,也为支持和完善人大行使国家权力打下理论基础.

第二层次是守法层次.十八大报告再次强调,“党必须在宪法和法律范围内活动.任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法.”这意味着,要保障司法机关尤其是法院独立行使职权,杜绝司法权之外的干预.

第三个层次则是法治思维的层次.这是十八大报告新提法,要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”.在因环境、拆迁、、警民和征税等造成的官民矛盾深化的现实下,这一提法显示了决策层对于社会问题的重视和把握,也与政社分开的目标相一致.

要做到这三个层次的转变,要义是约束权力.

约束权力,一是建立权力制约体系.对此,十八大报告明确,要坚持用制度管权管事管人,要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力.

二则是建立起监督体系,十八大报告提出,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权.对此,最重要的是推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行.

让权力在阳光下运行,保证人民知情权,最重要的是被称为“阳光法案”的官员财产申报公示制度.尽管十八大报告并未明确提出,但党和国家领导人对此已有清醒的认识.

11月9日,政治局委员、上海市委书记俞正声在上海代表团讨论时表示,管好家里人和身边人不是靠个人管,而是要靠制度.他说,目前已经有了包括住房、有价证券、一年的各种收入等在内的重大事项申报制度,但这还不够,上海市党代会报告明确提出,要逐步实行财产公开制度,便于群众监督.他还表示,只要决定,自己很容易公开.

同一日,政治局委员、广东省委书记汪洋表示,广东在试点官员财产申报制度,并将会继续探索.此前5月召开的广东省党代会上,广东省纪委书记黄先耀表示,申报财产的方案已经出来,目前正在做试点方案,要在一定范围内公开,接受人民群众的监督.

而俞正声、汪洋在此次会议期间还公开表示,只要要求,自己随时可以公示个人财产.

支持人大行权

对于人大制度,应当从包括选举制度、党和人大关系等方面着手,提出一揽子改革方案

2012年11月15日中午,新任总书记讲话中,“人民”出现26次,“责任”出现11次,表达出执政党坚持“执政为民”理念的意愿.

宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.十八大报告明确指出,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度,要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力.

报告提出了几点要求：

一是“在人大设立代表联络制度,完善代表联络群众制度”.这项制度是为了增加代表和民意之间的联系.

代表联络室已在部分地区开展试点.在上海,2011年,除奉贤区和崇明县因没有街道建制外,其他15个区的99个社区（街道）都挂牌成立了人大代表联络室.该联络室建制归街道,为区县、市人大代表闭会期间活动提供场所.

更早前,地方上曾有人大代表“个人工作室”的改革.2010年6月,四川省罗江县自发开展一项人大代表制度改革：在驻镇的县人大代表中推选小组长,实行组长专职化,给予调研经费,将其生活补助纳入财政预算,确保其专门履职——上午在“专职人大代表工作室”接访,下午调研.

但这项改革仅仅持续了20多天.当年10月28日,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案》颁行,该修正案规定：代表不脱离各自的生产和工作岗位.全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在对代表法修正案草案进行说明时表示,代表不设个人工作室.代表专职化改革方向就此无形. 曾经在四川罗江参与代表专职化改革的社科院研究员于建嵘对《财经》记者表示,人大代表最大的问题是,“他们都是的,这样一是没有足够的时间来履行职责；二是职业化程度不够,比较业余,不能够产生职业的政治家”.

这次十八大报告中提及的代表联络制度,给了于建嵘新的希望.他认为,建立代表联络制度,设立联系室,让选民能够找到人大代表,这是往进步的方向走,将来的方向应该是代表专职化,让一部分代表能够专门、专业地从事民意代表的工作.

北京大学法学院教授张千帆也认为,代表联络机构,要往代表专职化方向走.他说：“人大及其常委会要把权力下放给代表,让其在闭会期间自由活动,即使不能专职化,也能够鼓励一部分有积极性的代表联络群众、监督政府,履行代表应尽的义务.”

尽管代表专职化之路尚待努力,但引人注目的是,常委专职化第一次在党的报告中明确.十八大报告提出,要优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例.

常委专职化始于十届全国人大,当年共有十名专职委员.十一届全国人大则增加了名额.地方上的常委会专职化探索却时起时落,此起彼伏,未能形成趋势.

关于人大制度的完善,报告中提到的第二点是：提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例.

人大代表中领导干部比例过高,久为舆论诟病.已故宪政学者蔡定剑曾对此评价说,官员兼任人大代表,不利于强化人民代表大会对政府的监督,不利于减少人大代表,不利于延长会期,不利于改变行政化的会风,不利于发扬.

他曾经对《财经》记者表示,应当实行各级干部与人大代表身份相脱离.十八大报告中关于“降低党政干部代表比例”的提法,显然是切中时弊、以求改变人大会议成干部会议的现象.

在张千帆看来, 降低干部比例这一方向是对的,但要做到这一点,不一定靠老办法,可以扩大差额选举、改善基层候选人制度.比如,研究并考虑完善“独立候选人”制度,使选民更了解代表、代表更体现民意,并不需要人为地降低某个类别候选人比例,以免出现刻意控制比例从而产生内定候选人的情况,而且,“即便降低了领导干部比例,能否提高代表履职的积极性和能力,仍然是个问题”.

三是“加强立法工作”,“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”,并“加强对‘一府两院’的监督和全口径预决算审查”.将党的主张转变为立法,既是对党的领导的坚持,也是对宪法、法律的遵守,还是对全国人大职权的保证.

全国人大法工委研究室原副主任郭道晖认为,人大制度改革的基本点应该是规范党和人大的关系,党在人大能做什么,不能做什么,应当由法律决定.

在他看来, 现在人大的最大问题,一是选举权落实情况有待改善；二是代表结构不合理,官员比例过高；三是党委书记兼任人大主任,不利于人大发挥监督作用.

这意味着,对于人大制度,应当从包括选举制度、党和人大关系等方面着手,提出一揽子改革方案.

除落实人大职权以外,协商也在报告中占据一席之地.报告指出,要通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商.做实政协尤其是党派的提案职权,强化其监督、批评职能,当是下一步改革方向.

重构司法职权

司法改革实际涉及三个层次：一是司法权和立法权、行政权之间的关系；二是在司法权内部,审判权、检察权和门之间的关系；三则是司法权和党的领导之间的关系

自十五大提出“依法治国”以来,历次党代会报告对此方略都会作深化阐述.十八大报告也是如此,从立法、执法、司法和守法等角度,分别予以论述,要求做到有法必依、执法必严、违法必究.

其中司法是重点.报告提出,要进一步深化司法体制改革,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权.

此前10月9日,发布《中国的司法改革》白皮书,明确了“司法改革是中国政治体制改革的重要组成部分”.该白皮书还称,公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度是司法改革的目标,中国将为此继续不懈努力.

司法改革实际涉及三个层次：一是司法权和立法权、行政权之间的关系；二是在司法权内部,审判权、检察权和门之间的关系；三则是司法权和党的领导之间的关系.2008年以来,以优化司法职权配置为核心的司法体制改革如火如荼,法学界的评价褒贬不一.中国政法大学前校长江平等都认为,出现了不少有违司法独立、司法职业化方向的现象.

最高法院前副院长、大法官刘家琛接受《财经》记者采访时明确表示,现在的司法体制需要以独立审判为核心彻底改革,重新构建司法职权.

刘家琛认为,司法职权的科学构建,是司法体制改革的核心.审判独立,是司法职权优化配置的价值取向,是国家建立中国特色社会主义的一种需要.司法职权的科学构建重要,科学适用也很重要.

刘家琛还特别强调国家三职权的科学构建.他说,立法、司法和行政三个职权在中国不讲三权分立,但是三权要形成制约机制.首先,中国特色社会主义的法制建设要在领导下,实现三权制约,按照的决策,司法机关的行权要到位.其次,三权不越位、不错位,使得三权的运行科学化、规范化、法治化.

在他看来,司法职权运行科学化,是国家职权运行的法制保障.门、检察院和法院不能只讲配合,不讲制约.“要认识审判独立的特别重要性,如果审判终审不终,形成,会使得国家付出很大代价.”

第三,法官和法院要依法办事,独立审判,前提是各个方面都不能干预.他认为,党委、立法部门和行政部门的相关领导,不要利用职权过多插手个案,不能过多地对个案作出决策.

刘家琛说,高层领导曾经讨论三长（局长、检察长和法院院长）不兼任政法委书记,这是有道理的.如果其中一长做了领导,就影响了相互制约和制衡.有些冤案的发生,与此相关,这个教训要吸取.“司法如果没有司法权威,迟早要出问题.司法权威关系到国家政权执政根基的巩固,十分重要.” 立体监督体系

新闻媒体作为“第四权”,对于权力的制约和平衡至关重要

回溯25年前,十三大报告对政改的措施至今仍具现实意义：1.实行党政分开.2.进一步下放权力.3.改革政府工作机构,包括合并裁减管理部门,制定行政机关编制法和行政诉讼法等.4.改革干部人事制度,包括建立国家公务员制度、政务类公务员实行任期制、业务类公务员实行常任制.5.建立社会协商对话制度.要求领导机关的活动要开放,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论.6.完善社会主义政治的若干制度.包括人大常委会委员专职化、坚持差额选举制度、改进候选人提名方式、建立人民申诉制度.7.加强社会主义法制建设.

上述这些措施与当今治国方略重叠,除此,十三大报告还提出,“要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增加对政务和党务活动的报道,发挥舆论监督的作用,支持群众批评工作中的缺点错误,反对官僚主义,同各种不正之风作斗争.”并且,报告要求,“必须抓紧制定新闻出版等法律,使宪法规定的公民权利和自由得到保障,同时依法制止滥用权利和自由的行为.”

新闻媒体作为“第四权”,对于权力的制约和平衡至关重要.就本质而言,新闻与人大、司法贯为一体,是对权力约束的三道屏障,形成一个立体的监督体系,其中司法与新闻实为民间的“减压阀”.而人大做强、司法独立与新闻监督,亦为政改成本最小的路径选择.

在新媒体的冲击下,承担重要监督职能的传统媒体何去何从值得关注.既有意识形态色彩,又带有商业特征的新闻媒体,如何处理公益属性和经营属性的关系,仍待观察.十八大报告中,并未提出新闻出版行业的改革方向,仅提及“发展哲学社会科学、新闻出版、广播影视、文学艺术事业”.

但是,业界及民众对此期待甚高.

与经济体制改革中的增量改革方式不同,新闻出版改革对民资和外资进入仍严格管制,而对存量部分进行分类改革,这迈出了新闻出版改革的第一步.

2012年9月23日,召集了出版传媒集团主要负责人召开座谈会,署长柳斌杰在会上发表讲话,指出下一步的改革方向.据《中国新闻出版报》对这次会议的报道,截至目前,绝大多数出版传媒集团都完成了公司制改造,初步建立了现代企业制度,但没有对前一轮的非时政报刊改革的整体完成情况作结论.

此后,部长蔡武向全国人大常委会作文化体制改革的相关报告时称,全国3388种应转企改制的非时政类报刊,已有3271种改革完毕,占总数的96.5%.这一统计口径,比之前柳斌杰接受采访时称的6000多家非时政报刊少了将近一半.

业内人士称,改革未如期完成,尤其是省级单位的改革,很多报了方案,但并没有实际行动.

这轮改革除转企改制外,还要求打破地区、行业垄断,形成统一开放有序的市场格局.地区垄断格局形成于各级宣传部门的属地管理机制,打破地区垄断,意味着新闻报刊的层级秩序也会被打破.

目前的改革,仍是对存量进行改革.据2011年和国务院联合发布的指导此轮改革的19号文件显示,除经批准上市融资外,对社会资本和境外资本进入要按照《国务院关于非公有资本进入文化产业

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对于此轮新闻出版行业的改制,北京外国语大学国际新闻与传播系教授展江评价：“这是一场来晚了的改革.”

重塑政社关系

将社会从国家中分离出来,是改革开放的成果之一

经历了近十年的社会改革和建设,“政社分开”在十八大报告中作为一个基本原则被提出.

政治体制改革的路径之一,应该是转变政府职能,从掌管一切资源的全能政府,向以提供公共服务为主要职能的有限政府转变,而政府退出的领域,则应该放由社会组织填补.十八大报告中,两处提到了“政社分开”,这被认为既是行政体制改革的要求,也是社会管理体制改革的要求.

一位民政部前官员对《财经》记者称,早年,民间组织根本不会被纳入国家决策视野,遇上大灾大难,各级领导都要通过民政部门给灾区捐款,但这引起了质疑——民政部作为政府部门为何能接受捐款.后来,逐渐认识到,社会组织建设是对政府作用不足的弥补,在汶川大地震之后,这一认识得到深化.

近年来,民政部主导的改革正在全国全面铺开：放开社会组织登记和管理、发展非公募基金会、改革事业单位、扩大政府购买公共服务、设立社工制度、对官办NGO组织进行改革等.这些领域的改革,一些已经取得了一定的效果.

但是,随着改革深入,困难也日益凸显.一位民政部官员对《财经》记者称,“社会管理改革不是民政部一家的事,还包括综治委、、编办等,要深入下去必须要有多部门协同.”

在中国目前的管理体制下,提供公共服务的机构包括三类：社会团体、民办非企业单位和事业单位.其中,社会团体和民办非企业单位在民政部门登记,事业单位由编办负责登记.事业单位和民办非企业单位都是公共服务机构,前者由国家资金创办,后者由民间资金创办,因而采取了不同的登记管理政策.

北京华夏经济社会发展研究中心主任饶锦兴对此评价称,“这好比同样办企业,国有企业和民营企业的注册登记机关都不一样.”他建议,今后公共服务机构无论是国家办,还是民间办的,都应统一登记、监管,而不是因财产属性实行不同的政策.

目前,仍有一大批享受政府机关待遇的官办NGO,虽然本身应具有民间属性,但严重官僚化,失去公信力,不少事业单位甚至成为政府机关的小金库,或垄断性的经营单位.未来,改革的重点是如何让这些机构回归公共服务的本位,并且激发其活力.首要面对的是人员的级别和待遇问题,在老体制下,这些人的待遇、职级和社会保障是参照公务员的标准执行.目前,各地正在逐步取消事业单位的公务员待遇体制,参照企业执行,但阻力相当大. 香港中文大学公民社会研究中心主任陈健民对《财经》记者称,在香港,无论这些团体是在工商局,还是机关登记,最后都需要到税务部门登记,确定为公共服务机构的才有免税待遇,以此作为统一的准则.台湾政治大学特聘教授江明修亦建议,民办非企业单位也好,事业单位也好,社会团体也好,都应当有统一的监管标准,尤其是在财务、人事信息公开方面.

社会体制改革的另一重难点在于政府职能的转变.实行“小政府、大社会”,还是“大政府、小社会”,一直是争论不休的话题.2012年10月,《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》规定,“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出.”这被外界认为是政府主动划清与市场、社会关系的表态,往“小政府”方向努力.

但“小政府”的改革方向并未达成共识.此前,2011年5月,政法委秘书长周本顺在《求是》杂志上撰文阐述中国特色的社会管理创新之路.他在文章中称,“实际上,发达国家并非都是‘小政府、大社会’,不少大国都是‘大政府’,政府承担着社会管理的主要任务.”

在公共服务领域,按照传统的思维,公共服务由政府包办,比如,农村的“七站八所”,政府“养人养事”,为农民提供公共服务,却一度成为县级干部的家属院,机构臃肿、效率低下.湖北咸安曾最早在此领域“动刀子”,撤销“七站八所”,引入市场主体提供服务,政府提供补贴农民购买服务.这一举动在全国引起轰动.

但是争议也巨大,一位长期关注湖北咸安改革的农村研究学者对《财经》记者称,改革遭遇重重阻力,撤一个站,就有人反对,因为这些人以此申请项目经费的理由没有了.

不过,在全国范围内,政府购买公共服务在加速推进.2012年,财政首次专门安排2亿元资金,用于购买社会组织提供的公共服务.此前,深圳、北京等地也早已试行这一做法.

政府购买公共服务为民间公共服务机构提供资金来源,但也导致了政府对民间公共服务的控制力进一步加强,政府过于强势,甚至直接干预这些机构的微观行为,两者之间尚缺乏法律规范.

对于尚且幼小的社会组织而言,许多机构并不具有专业的公共服务能力,即使具有相关能力,也没有统一的评价机制.社会工作者职业水平认证制度是有益的尝试.目前,许多高校均开设社工专业,培养这一领域的人才.

经历了十年的社会建设和改革,改革正在缓慢前行.经济体制改革初期,政府主动退出了许多社会领域,相应的投入严重不足,导致民众负担沉重.近十年来的社会建设,以社会保障和公共服务体系建设为核心,取得巨大成就,但再也不可能回到政府包办的状态.促进社会组织力量成长、政社分开则是未来的改革方向.

但如同经济改革一样,观念和共识的达成并不容易,而深层次的体制机制问题又正在显现,未来既需要在观念上达成共识,又需要务实高效的政策推动改革深入.

郭道晖认为,将社会从国家中分离出来,是改革开放的成果之一.“主义就是至上的意思,我所理解的社会主义应当是社会至上,应当实现社会主义宪政.”这位全国人大法工委研究室原副主任说.

本刊实习生徐宵桐对此文亦有贡献