个人账户“实账化”:我国养老保险制度改革的困境与现实路径选择

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一、我国养老保险体制改革的简要回顾

我国社会养老保险制度的真正改革是从1986年开始的.从1986年到1994年,其中心内容是实施养老保险的县级统筹和在部分城市实行个人账户的试点.从1995年到1997年,其中心内容是建立并实施个人账户.从1998年至今,其中心内容是实现养老保险支付制度的省级统筹和实现养老保险的社会化发放.

我国现行的社会统筹与个人账户相结合的养老保险体制,是现收现付制与基金积累制相结合的混合模式的一种类型.它兼有现收现付制模式与基金积累模式的一些特点.我国这种“统账”结合的模式,其目的之一是为了完成社会保险“体制转换”的需要,使现有基金能够为以前没有积累的离退休人员提供基本保险；另一方面是希望我国能在经济增长与人口结构都处于黄金时代的20―30年内,使在职职工能为自己积累一定的社会保险基金尤其是养老基金,以减轻企业、财政负担并培育资本市场.应该说,其改革的初衷还是好的.

与单纯的现收现付制或基金积累制相比,这种混合模式有自己的运行机制.首先它要保证支付离退休人员（“老人”）的需要,其次要为处于中间阶段的现有在职人员（“中人”）提供基本养老金与部分个人积累,还要为新规定颁布后开始参加工作的人员（“新人”）提供基本保险与完全个人账户积累.

二、转制成本及其筹融资：个人账户做实的第一步

1转制成本：天下没有免费的午餐

Aaron认为现收现付制养老体系存在一种“社会保险悖论”,因为现收现付制开始时的第一代退休者并没有缴纳养老金,但他们却获得了养老金给付,他们是养老金制度创新的纯受益者.在制度的连续过程中,每一代人的福利增加,均来自于后续一代的收入转移.由于现收现付制的连续的无限性而获得了存在的合理性.如果现收现付制无限延续下去,任何一代的养老金权益总会有明确的支付主体；但当从现收现付制向积累模式进行制度变迁时、就必然会出现上一代人的养老金给付缺乏明确的支付主体.如果该给付责任转嫁到在职劳动者的头上,则在此变迁过程中,完全积累制的第一代不仅要为自己缴费,还要为他们的上一代缴费.两次缴费却只有一次受益,在福利上显然是要蒙受损失的,即相对于现收现付制而言,转制一代的福利必然要因为转制而恶化.

Verbon(1998)利用一个两期的交叠世代模型证明,在一个小型的开放经济中,从现收现付制到完全积累制的转变是不可能存在帕累托改进的.一旦选择了现收现付制,就不可能在不伤害某代人利益的情况下退出.相对于转制前的初始状态而言,从现收现付制向完全积累制的转变肯定会产生额外成本――转制成本.我国养老保险体改革制的初衷是要改变现行的现收现付制,通过养老基金的部分积累过度到完全积累模式.但是正如Verbon所指出的,养老保险制度从现收现付制到完全积累制的转变不可能是“帕累托改进”,必然会产生额外的成本――转制成本.

转制成本的产生是由于仍需要一段时间去偿还原体制下的债务.这一融资缺口的金额等于,假设现收现付制的养老金计划在今天立即终止,所有必须支付给当前退休人员的养老金现值加上在职职工已积累、并必须予以偿付的养老金给付的现值之和,是养老金的隐性债务（Implied Pension Debts）.我国转制成本由两部分组成,一部分是在新制度建立时已经退休的职工（“老人”）的养老金给付,它等于“老人”应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹基金中可以分配给这部分老人的养老金总额的现值；另一部分是在职职工（“中人”）在原制度下积累起来的养老金权益,它等于为充实其以往年份中的个人账户所需要的金额.在缺乏政府的财源支持的状况下,社会统筹基金与原制度的隐性债务之间必然存在着巨大的资金缺口,这是由于在有限缴费率下满足当前退休职工的养老金支付与管理费用外,留作积累的部分已不多,这使新制度下本来应该是完全积累性质的个人账户成为非完全基金的或非基金的,个人账户的名义积累与实际积累相互背离,形成所谓的“空账”.“空账”意味着记入个人账户的部分已用于当期已退休人员的退休金制服,养老金支付是完全代际转移的,新建立起来的养老金制度实质上还是现收现付制的,基金只是账面上的基金,养老保险制度的风险依然存在.

2转制成本：谁来为你买单

面对如此巨额的转轨成本,究竟应由谁来弥补这一缺口呢我国传统的养老金制度是建立在国家具有充分理性和完全信息、个人是非理性和短视的这一假设前提之上的.因此在理论与机制的构建上,排斥了个人承担风险,风险全部转给国家,实际上形成了这样一种隐蔽契约：职工承诺将一部分必要劳动费用出让给国家,由国家集中使用和管理这笔风险基金（养老基金）；而国家承诺向职工提供养老保障.在40多年的现收现付制的模式下,在“低工资低消费”和“高积累”政策导向下,职工在进行工资分配前,已经进行了养老金费用的扣除,但没有形成养老基金的积累,而是通过国家财政预算投资,通过扩大再生产和固定资产投资,形成巨额国有资产,上一代职工的部分养老金实际上已转化为国家的存量资产.然而,随着养老保险体制的变迁,上述隐蔽契约被国家单方面废除了,导致“老人”个人账户上没有任何积累,“中人”个人账户上资金积累严重不足.既然是国家“违约”,理应由国家承担“违约成本”（转制成本）.

3转制成本筹融资：并非条条道路通罗马

世界银行（1997）最近的一次测算认为在1998年中国的IPD已占GDP的94%.假定将“老人”和“中人”这两部分人全部去世视为转制结束,大约需要50年左右的时间,假定未来50年的平均利率为5％,估算总的转制成本为37万亿元.那么,每年的平均转制成本将为1900亿元,假设平均利率为4％,则平均转制成本将为1600亿元.

如何为这笔转制成本筹融资呢?许多专家对此进行过深入研究,一致认为养老金隐性债务是养老体制改革顺利实现的关键.在具体的可供选择的偿债方式上,提出增量偿债与存量偿债两种方式,前者如提高效益,从效益提高中拿出一部分来偿债,后者如出售一部分住房、国有企业和土地等国有资产,以其收入偿债等.

就我国现实状况而言,单纯依靠养老金体系内的增收节支来消化养老金转制成本的能力是有限的.缴费率只可能降低而没有升的空间；扩大养老保险覆盖面是有可能,但扩大的过程又过于缓慢,并且扩大会伴随“新人”养老金权益的生成,由此带来的结余是非常有限的；提高退休年龄对劳动力市场的影响尚存争论.因此,如果仅仅依靠体系内消化转制成本不能成为支付转制成本的现实途径.

就养老保险体系外的筹资方式而言,划拨部分国有资产或进行国有资产分割、发行特种政府债券进行债券融资是较为可行的途径,但具体操作上还有待进一步探索.同时还可以通过适量开征遗产税、特别消费税、证券交易印花税和个人收入所得税等收入来加以弥补.

三、个人账户的保值增值：个人账户做实的持续性策略

笔者认为,即使转制成本筹融资问题能够得以解决,但如果不注重个人账户的保值增值,随着人口老龄化的加剧和老年人生活质量的不断提高等因素的影响,个人账户也会由“实”变空.因此,笔者建议从以下几个路径来实现个人账户的持续“实账”.

1现行体制下统筹账户与个人账户的真正分立

我国现行的社会统筹与个人账户相结合的养老保险体制将养老保险储蓄与保障的双重功能集于一体,社会统筹部分的职能是通过再分配来实现养老的基本保障,因而筹资模式为现收现付制；个人账户部分的职能是通过储蓄来实现生命周期内的平滑消费,因而筹资模式为基金积累制.将两个账户混在一起潜在地就给个人账户资金向社会统筹资金的转移造成可能,使再分配职能对储蓄职能产生“挤出效应”,造成个人账户资金不足,当前“空账”的出现很大程度上就是制度本身设计的不合理所造成的.同时,两种账户的统一管理也对资金通过资本市场的保值增值产生不利影响.因此,应将社会统筹账户与个人账户真正分离开来,与此同时,确定好这两部分在养老保险体制中的恰当比重,从而达到公平与效率的有机结合.

2真正发挥个人账户的激励和监督机制

我国养老保险制度改革,其基本趋向是将原来属于再分配的部分份额转入初次分配,把暗补转为明补,然后把工资的一部分和单位给予职工福利的一部分记入个人名下,作为个人养老基金加以积累.

这种由计划经济的低工资、大福利的模式逐渐演变为市场经济下个人账户与社会统筹相结合的模式,是世界上独一无二的制度创新.与单纯的社会统筹相比,有以下几个突出的特点：一是参与机制.养老保险费记入个人账户,与职工的切身利益相联系,职工参与意识增强；二是激励机制.广大职工从维护自身利益出发,督促企业缴费,监督单位是否瞒报、少报或是转移工资收入,以避免自身个人账户储存额的流失,在客观上也促进了社会统筹基金规模的扩大；四是保护机制.基金记入个人账户,透明度高,多缴费多受益,可促使主管部门增强对基金管理保值增值的责任感,防止账上挪用和风险投资.

但是,我国养老保险体制改革中出现的“空账”问题妨碍了这一激励与监督机制的发挥.只有真正让个人账户的极力与监督机制得以发挥,个人账户才不会出现“空账化”现象,个人账户才能恢复其本应有的“实账”状况,进而实现个人账户的持续“实账”.

3制度重于技术,但技术仍然不可忽视

一项制度本身的设计如何,直接影响到该制度实施的效果.但对制度实施所采取的技术方面同样要予以重视.从某种意义上,技术有时比制度更重要.就我国的养老保险体制而言,其技术问题应从维护参保者权益为出发点.如：开设社会保险,开通养老保险待遇预测系统,开展社会保险政策咨询,接受投诉,举办维权座谈会,宣传先进单位的做法,侵权行为等.与电信局合作开通了“社会保险语言信息查询系统”,职工可足不出户查询自己养老保险费的缴纳和养老金的发放情况.与一些县市商业银行各网点合作让银行代收个体人员基本养老保险费,自谋职业者可就近缴费等.

4培育和完善个人账户基金的投资营运与管理体系

就个人账户的营运模式而言,应采取商业化与市场化运作为主.由政府主导的养老基金投资营运与管理容易造成很多弊端,最终使个人账户基金的运作失去效率.从世界各国和地区的实际情况来看,按照商业化和市场化方式管理养老基金,将养老基金导向资本市场是一个理性的选择和必然的趋势.结合我国当前的实际,养老基金应以间接的方式进入资本市场为宜,即将养老基金以委托的形式转给专业化的资产管理机构如基金管理公司、信托投资公司、保险公司等进行投资营运.

同时,政府部门应以宏观调控为主要手段,对养老基金的投资营运要制定相应的法规和政策,用政策法规指导养老基金投资管理机构的营运活动.例如,规定各种投资方式的比例范围、投资收益的最低标准等.还可以组织有关部门对委托投资管理机构的投资营运进行检查监督.如财政、审计、银行等部门可以采取定期财务报表和不定期抽查的方式,检查养老基金的投资营运状况,确保养老基金营运的安全性、盈利性和合法性.