拉丁美洲国家养老保险制度改革

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摘 要 ：拉丁美洲国家在养老保险制度改革方面一直引领着世界各国的改革与发展.其改革的模式不仅影响着许多国家的改革,也影响了我国的改革,也是世界银行多年来一直提倡的模式之一.但是从其改革的预期和改革的实际结果分析来看,拉丁美洲国家养老保险制度实际上还存在许多问题.本文着重从拉丁美洲国家养老保险制度改革后的实际绩效与世界银行关于养老保险制度的改革目标之间的差距,来谈存在的问题及值得我们注意的经验教训,以供我们在深化改革过程中去借鉴.

关 键 词 ：拉丁美洲国家；养老保险；改革预期；改革绩效；比较；

中图分类号：F840.65

文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)10-0112-07

拉丁美洲国家在养老保险制度改革方面一直引领着世界各国的改革与发展.特别是智利,它在1981年首先对公共养老金进行了私有化的改革,成为社会保障改革的实验室.智利改革的模式不仅影响着拉丁美洲其它国家的改革,也影响了有着类似改革的东欧国家,甚至也影响着我国的改革,也是世界银行多年来一直提倡的模式之一.当然,对拉丁美洲养老保险制度改革持怀疑态度的学者也有许多.

一、拉丁美洲国家养老保险制度改革的基本状况及其改革预期

拉丁美洲国家养老保险制度的改革大概可分为两大类：一类是结构性改革,另一类是参数性改革.所谓结构性改革就是指对原来的制度结构进行全面或局部变化的改革.所谓参数性改革是不改变现有的结构,但调整了计划参数,以实现社会和经济目标.拉丁美洲共有20个国家,本文主要介绍结构性改革,即对公营养老保险制度进行全部或部分私有化改革的10个国家.他们分别是智利、阿根廷、波利维亚、墨西哥、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加、萨尔瓦多、秘鲁和乌拉圭等.总体上来讲,这10个国家养老保险制度的改革是一个把原来由公共部门管理,采用现收现付制融资,非固定缴费,固定收益的模式向由私营部门经营管理,完全基金制融资,固定缴费和非固定收益的个人账户模式转变.

从表1可以看到,智利、墨西哥、波利维亚、萨尔瓦多、多米尼加(从2003年才开始,并采用渐进式改革)等5个国家采用了替代的模式.这些国家用私营部门经营管理的养老保险制度完全地替代原来的公共养老保险制度.智利在刚进行改革时,允许投保人在公共养老保险制度与私营养老保险制度之间进行选择,而墨西哥、波利维亚则强制所有参加投保的人都转入私营养老保险制度中；萨尔瓦多、多米尼加通过年龄的划分,年轻人强制地参加私营养老保险制度.在这5个国家中,所有新参加工作的人必须加入私营养老保险制度.

秘鲁(1993年)和哥伦比亚(1999年)采用的是并行的模式.所谓并行,原有的公共养老保险制度继续保持,同时建立起新的私营养老保险制度,两种制度共同存在,并且相互竞争.哥伦比亚规定投保人每5年可重新选择两种制度,但秘鲁有严格的限制.

阿根廷、哥斯达黎加和乌拉圭三国则是采用混合模式.这种模式的养老保险制度由两部分构成,公共养老保险制度提供一个基本的养老保险(类似世界银行提倡的第一支柱),而私营养老保险制度则提供一个补充养老保险(类似世界银行提倡的第二支柱),私营养老保险制度在融资、缴费和受益方式上具有多样性.从阿根廷来看,一个经过改革的公共养老保险制度与混合的养老保险制度共同存在.因此,首次参加工作和投保的人可以在两种系统中选择其中一个.哥斯达黎加是所有投保的人两种制度都得参加.而乌拉圭则是较年轻和收入较高的人参加混合制度,而较老年的人和收入较低的人仍然在公共制度中.

这些改革最主要的目的是适应人口结构的变化,提供一个更加可靠的养老保险制度来保证退休人员能获得足够的养老金,减少老年人贫困,降低财政用于社会保障的支出,提高储蓄率,促进资本市场的发展,并最终有利于经济的持续增长.实际上,这也是世界银行所提出的养老保险制度改革四大目标的具体化.世界银行在2004年发展报告《21世纪的老年收入保障一养老金制度改革国际比较》一书中提出了养老保险制度改革的四大目标：充足性、可负担性、可持续性和稳健性,并把其作为检验世界各国在养老保险制度改革是否成功的标准.

二、拉丁美洲国家养老保险制度改革实际结果与改革目标差距的分析

由于各国改革具体的模式并不尽相同,即使相同由于国家不同、时期不同,改革的结果也是不一样.但如何来正确地衡量其改革的绩效,主要就是看其预期的目标是否实现.如果实现了,那么改革应该就是成功的,如果无法实现,存在较大的差距,那就说明还需进一步改革.总体上来讲,有的国家养老保险制度改革以后,财政进一步稳固了,国民储蓄也相应增加,金融市场有了较大的发展,但大部分国家改革的结果却不令人满意.下面我们从上述世界银行关于养老保险制度改革的4个目标来分析拉丁美洲国家改革结果与目标之间的差距及存在的问题.

1.与充足性目标的差距

所谓充足性,就是指养老金提供的待遇除了能保证绝大多数人退休后消费水平不致明显下降,保持相对稳定性,还应足以防止所有老年人陷入绝对贫困.充足性目标具体可从养老保险参与者所享受的养老金水平及其参与率来看.按照改革的预期,由于通过私有化养老保险制度的改革,每个人有自己的账户,而且是自己的钱,缴费与受益之间存在紧密的关联,一个人缴费越多,最后所能领到的养老金也会越多,所以可刺激人们加入养老保险,可以避免不参保、低报工资和推迟支付,从而提高养老保险的覆盖率,实现绝大多数人都能享有养老保险的目标.这些国家在进行养老金制度改革时,也都承诺将会使领取养老金者比原来在公共养老金制度获得更高的收益水平.但目前为止,基本上没有明确数据来证明和支持这一承诺.从智利来看,它是最早进行改革的国家,其在2001-2002年平均老年人在私营养老保险制度受益水平是24％,反而低于公共的养老保险制度的平均水平；从阿根廷来看,由于缴费的改革和2001-2002年的金融危机,养老基金损失惨重,从而必然造成受益水平的下降.从哥伦比亚来看,私营养老保险制度资本回报率低于公共部门养老保险制度.所以,目前很多人仍然不愿意加入私营养老保险制度.

表2是这些国家养老保险制度的覆盖率.在上述这10个国家中,墨西哥、波利维亚的劳动者100％加入私人部门的养老保险制度,智利、秘鲁和萨尔瓦多是92％-98％,阿根廷、多米尼加是87％-90％,乌拉圭、哥伦比亚是50％-54％.根据参加经济活动的缴费者在最后一个月的缴费情况来计算,这些国家的养老保险制度的覆盖率都下降了,这些国家的加权平均覆盖率从改革前的38％下降到2004年的26.3％,阿根廷和秘鲁的覆盖率下降是在1／2左右.

这种结果是比较有意义的,因为并不象改革 的预期,事实不是上升,而是下降了.世界银行的官员在对这些改革进行评估时也看到这个“覆盖率停滞不前”的现象,实际上是下降的.一些学者认为,下降的主要原因：一是这种改革受到许多劳动者的反对,二是非正式部门的增长,而这些部门的劳动者往往没有参与养老保险制度.另外由于改革,使得缴费率提高了,从而打击了劳动者参加的积极性.但不管怎样,养老保险的覆盖率不是提高反而下降了.世界银行在评估这些改革时也注意到“尽管时间过去了,从这些国家的改革实施后来看,所期望的由于采用个人退休账户从而改进人们的激励机制的目标并没有明确地得到检验.”由于大量的劳动人员没有进入养老保险制度,充足性的目标是不可能实现的.

2.与可负担性目标的差距

可负担性目标,就是指制度成本没有超出个人和社会的经济支付能力,不会影响经济和社会的其它方面,也不会产生难以承受的财政后果.可负担性目标在具体分析中我们从工资缴费比例和管理成本两方面来进行分析.

从表3可以看到,2004年哥斯达黎加工资缴费率是4.5％(这还没包括委托费和保险费),阿根廷是7％,(由于经济危机从11％降到7％),多米尼加也是7％(但不包括资本报酬上的额外费用),秘鲁是11.19％,而乌拉圭最高15％,缴费的比例比改革以前提高了,也比拉丁美洲国家中仍然采用公共养老保险制度的缴费率高.

同时,一些国家的改革把原来雇主的缴费全部取消了,如波利维亚、秘鲁和智利,而一些国家减少了雇主的缴费比例,如阿根廷和乌拉圭.波利维亚、哥伦比亚、萨尔瓦多、秘鲁和多米尼加这5个国家提高了养老金投保者的缴费比例,只有3个国家提高了雇主的缴费比例.由于取消或减少雇主的缴费,导致了投保养老保险的劳动者缴费的增加或国家财政转轨成本的扩大.此外,劳动者自己还要负责委托费和保险费.按照国际劳工部门的最低标准,劳动者不应该支付超过50％的缴费.因此,取消或减少雇主缴费的国家实际上违反了国际标准,这些国家的总缴费的65％是由劳动者支付的,24.5％由雇主支付,剩下的10％由政府支付.由于缴费率的提高导致了许多人不愿加入,这也说明了缴费负担偏重.

从管理成本来看,提倡私有化养老保险制度改革的人们认为,由于打破了公共养老保险的垄断,允许私营部门经营,引进了竞争,从而将有利于管理成本的降低.但是,事实上,改革后并没有真正的降低,反而是上升了.由于有着更多的竞争者,使得原有的公共养老保险垄断经营的规模经济优势没有了,同时,由于竞争的激烈,必须花费大量的资源来进行广告和对销售人员及网络支付费用.改革后养老保险的管理成本并没有明显下降.从拉丁美洲国家看,到2004年底,管理成本(委托费和保险费两部分)估计约占缴费工资的25.4％.这意味着缴款中的1／4是进入成本,只有3／4进入自己的个人账户.世界银行的评估也看到了这一点.认为这样的委托费对大部分人来说,都是一个不可接受的高收费.因此与可负担性目标有着明显的差距.

3.与可持续性目标的差距

可持续性是指制度的财务状况良好,在各种假设条件下,在可预计的将来都能持续运行下去.分析可持续性的目标可从财政的转轨成本负担和遵从率两方面来进行.按照改革者的预期,养老保险制度私有化的改革会产生一个很大的资本积累,因为它是完全基金制,而且是以固定缴费为基础的,能更好地应对人口结构变化,避免增加缴费率,并在长期中有利于财政赤字的减少.但事实是不是这样从这些国家的情况来看,养老保险制度的私有化改革,一方面通过融资方式的改变,积累了大量的资本,有利于经济的发展.但另一方面,却产生了巨额的成本,也就是养老保险制度从现收现付制和完全基金制改革的转轨成本.这部分成本是巨额的而且必须由政府来承担.这些成本主要有几方面：(1)改革前就退休和即将退休的劳动者和小部分仍然留在公共养老保险制度的劳动者,他们的个人账户上没有储蓄,只能靠政府财政提供的这部分支出.(2)“认可的债券”,即对进入私营保险制度的劳动者过去积累下来的养老金权利也要补偿.(3)对所有的投保人,在满足规定的条件下,政府保证一个最低的养老金保证数量在他们的个人账户上.这些转轨成本是每个改革模式都必须面对的,替代模式会面临更严重和更多的赤字.因为潜在的养老金债务(长期债务的现值)全部地和立即地明确地产生了.并行模式和混合模式会面临较少的财政赤字,至少在中期,因为他们没有立即全部地结束公共养老保险制度,所以只有部分潜在的债务明确地体现出来.改革的大部分国家对“认可的债券”和最低养老金是有保障的,除了实行混合模式国家以外,因为其公共养老保险制度作为第一支柱仍然存在.波利维亚和秘鲁采用最低养老金,墨西哥采用“认可的债券”.在转轨期间,最慷慨地补偿给劳动者的是智利,但它也是有着最高转轨成本的国家.波利维亚、秘鲁和萨尔瓦多由于对受益水平进行了控制,财政转轨成本减少了.世界银行估计,这些国家的养老保险制度私有化改革过程中所产生的转轨成本,以其占GDP的比重来看,2001年阿根廷是2.5％(如果从1995-2001年来平均计算是4.6％),智利是7.2％(如果从1981-2000年平均为5.7％),波利维亚是3.5％,哥伦比亚是1.6％,乌拉圭是4％,其它国家没有超过1％.根据世界银行评估认为,阿根廷、波利维亚和智利实际的转轨成本比预计还要高,在今后的50-60年内,财政转轨成本不是下降而是上升.

还可从遵从度来看其可持续性问题.从表4可以看到,1998-2004年基本上所有国家的缴费投保率下降了.根据最活跃的缴费者在最后一个月缴费的情况统计,这些国家平均参与率从57.9％下降到40.7％.如果这样的状况持续下去,养老保险制度的可持续性是不太可能的.

4.与稳健性目标的差距

稳健性是指制度能承受冲击,包括经济的、人口的和政治的冲击.从这些改革国家的养老保险基金资产的投资组合和真实收益率来看其承受经济的、人口的和政治的冲击的能力.主张私有化改革的学者认为,私有化养老保险制度将有助于储蓄的增加,造就了新的金融工具,并可使其资产投资组合多样化,促进资本市场发展,从而防止风险的产生,有利于其稳健地发展.改革后.事实并不是这样,我们从表5可以看出,资产投资组合根本就不是多样化.2004年,有5个国家其养老金的62％-86％投资于政府债券,而另外的两个国家是49％-58％.只有3个国家拥有少数的政府债券.平均这10个国家投资于政府债券的比例为55％,投资于股票的比例是8％,其它部分投资于其它的资产.世界银行的评估：“由于改革过程中所产生的巨大转轨成本,使得政府对养老基金投资比较谨慎,所以制定了对投资工具的限制”.这些国家对养老金 投资于各种投资工具进行了比例限制,不准投资于外国证券,通过债券和股票从私营部门融资的比例非常低,主要投资于政府债券.当然投资于政府债券也有着比较高的回报收益,从而产生

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还可从这些国家的养老基金的真实投资收益率来进行分析.这些国家从开始改革到2004年-的养老基金投资毛收益率基本情况是：最高的乌拉圭12.9％,智利10.2％,墨西哥7.7％,秘鲁7.6％,阿根廷9.9％,哥斯达黎加6.7％,波利维亚10.4％,哥伦比亚6.9％,萨尔瓦多9.9％,最低的是多米尼加-8.8％,但这是毛收益率,还没有扣除管理成本(委托费和保险金等).因此,净收益是更低的.这些国家都没有公布净收益,因为非常难计算.只有3个国家有大概估计,秘鲁是4.3％,墨西哥是5.9％,萨尔瓦多是8.1％.1981-2000年智利的收益率平均是11.9％,低于圣地亚哥股票交易所的有选择性的股票行市指数,1993-2000年秘鲁的毛收益率是低于银行存款利率或低于布雷迪债券.

上述这些数据涉及到从改革开始起作用的整个期间的平均收益率,如果仅从开始到20世纪90年代中期,那么收益率是比较高的,但如果从1995年开始到现在则是较低的,因为这段期间发生了几次的经济和股票交易危机.这种波动会带来一个较大的风险.如果一个投保人在证券市场高峰期间退休,他将能获得较多的养老金,但是如果他个人账户上累计的数量很多时遇到了危机的产生,这时可能就会大量地下降,特别是被推迟支付时更是如此,如阿根廷的经济危机.这种风险在公共部门不存在,在混合体系中会有所减轻,因为第一支柱有保证的一个固定收益.而第二支柱则是取决于资本收益的结果.因此,私有化改革并没有带来稳健的养老金制度.

三、启示

养老保险制度改革应根据各国的实际情况来进行设计和建设,各国之间应更多地通过互相学习和相互交流,以获得更多的经验教训,从而能制定出更切合实际的政策措施.拉丁美洲国家改革的经验教训值得我们去思考和借鉴：

第一,拉丁美洲国家养老保险制度私有化改革后,参与养老保险的覆盖率实际上不是上升反而是下降了,改革后养老保险制度的遵从度不仅没有提高,反而下降了.这表明改革者所假定的改革会激励人们参加投保,提高覆盖率是不成立的,结果与改革提倡者所期望的相反.原因是多方面的,有人们的认识,缴费率的上升,管理成本的偏高,还有政治方面的压力等.但我们必须注意到,许多改革往往是预期与实际结果有较大的偏差,因此,要有一定的替代方案或补救方法,这是我们在今后改革过程中需要注意和解决的问题.目前,各国都在进行养老保险制度私有化改革,但许多学者也都看到从现收现付制向完全基金制的转轨并没有解决根本性的问题,如果通货膨胀的发生、管理成本的偏高,最终养老保险制度仍然是不可持续的.这点应值得我们重视.

第二,到目前为止,仍然没在明确和可靠的数据来证明,私营养老保险制度有着更高的养老金水平,由于私人经营,规模经济优势无法发挥,大量的委托费、广告费和销售费用、保险费,使得私人养老保险制度的管理成本相当高,占个人缴费的1／4,导致劳动者参与养老保险制度的积极性低下.养老金制度的私有化改革目的是为了促进竞争,降低成本,但实质上过度竞争,反而带来高成本,无法形成规模经济,造成管理费用上升,损失了缴费人的利益.所以,如何完善私营部门之间的竞争,通过集中化的经济规模优势来降低管理成本是我国改革过程中所必须重视的问题.

第三,大部分的私营部门经营养老保险制度并没能做到资产组合投资多样化,仍然主要投资于政府债券.一方面有着政策的风险性,无法有效进行风险的规避；另一方面也不利于金融市场的发展和金融工具的发展.所以,如何更好地规制养老保险基金的投资,完善金融市场法规,加强对私营养老保险基金机构治理等方面都需进一步的深入研究和探讨.

第四,私有化改革所带来了巨大的转轨成本,由财政负担,造成财政赤字数额的扩大.而且在今后50―60年内仍然有着更高的财政赤字,不利于财政的稳固和可持续发展.这也是我国目前面临的巨大挑战.如何有效地化解这部分成本将是养老保险制度改革成功的最重要的标志之一.

第五,从上述情况看,采取激进式改革所带来转轨成本压力比渐进式改革所带来的压力更大,如果经济持续稳定地增长,这些成本比较容易消化,但如果正在改革过程又遇到经济上的问题,那么将带来巨大的成本和代价,如阿根廷.因此,任何改革都必须有经济的稳定增长为基础.如果没有经济的发展,再好的制度也无法支撑下去.特别是一旦经济出现问题,如金融危机、通货膨胀等的发生给养老保险制度带来了很大的风险.

总之,从上述这些分析我们还可以看到,养老保险制度私有化的改革,从现收现付制向完全基金制,由公共部门管理向私营部门管理实际上并没有解决原来制度所存在的问题.养老保险制度的可持续性、稳定性并没有解决,反而在充足性和可负担性方面增加了问题.所以,如何正确地看待改革还必须进一步深入研究.

(责任编辑：杨全山)