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[摘 要 ]国际非政府组织近年来蓬勃发展,在国际上和国内社会生活的各个方面发挥了重要作用.如何依法对国际非政府组织这一新生的民间组织力量进行监管.引起国际、国内社会的诸多争议.国际非政府组织纳入法律的框架内有理论和现实的原因,是近些年学术界密切关注的焦点.完善我国的法律监管可以从认识、立法和强调自律他律结合来进行.
[关 键 词 ]国际非政府组织；依法监管；分类监管
[作者简介]龚微,吉首大学法学院讲师,武汉大学法学院博士生；谭萍,吉首大学教务处教师,湖南吉首416000
[中图分类号]DF9
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2006)11-0120-04
各种非政府组织在全球化浪潮的影响下,活动范围不断扩大,成为当代社会中的一支重要力量,给传统的社会秩序和法律监管带来巨大的冲击,在国际事务中发挥越来越大的作用,也成为推动各国政治、经济、社会和文化生活发展不可忽视的重要力量.随着中国改革开放进程的加速,上个世纪80年代以来,国外的非政府组织已经通过不同方式进入中国并开展一系列活动.这些组织对于社会转型期的中国不可避免地产生了各种各样的影响,并相应地产生了一些法律问题,如何对其进行有效监管值得我们关注.
一、国际非政府组织的法律概念及其分类
国际组织有广义狭义之分.广义国际组织,一般地说可以是两个以上国家或其政府、人民、民间组织基于特定的目的,以一定协议形式而建立的各种机构.它既包括若干国家或其政府所设立的国际机构,常称为政府间组织；也包括若干国家的民间团体及个人组成的机构,通称为国际非政府组织(International Non―governmental Organization,简称INGO).也有学者使用其他名称,如非政府国际组织、非营利组织、第三部门等,笔者为了与政府间组织相对应,使用国际非政府组织这一名称.
国际非政府组织可以定义为：“一种由个人或团体基于一定社会宗旨以非协议成立的跨越国界的民间联合体.”它们需依某国国内法而成为法人,但成员并不限于该国人民或团体.它们一般以特定的问题和特定的领域为中心而形成组织,有其特定主张,代表社会一定阶层或某些集体的利益而活动.根据《关于承认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约》第1条规定：“公约适用于符合下列条件的协会、基金和其他私人机构．a．拥有一个非赢利的国际公益目标；b．根据一个适用缔约方国内法的文件设立；c．从事至少在两个国家具有影响的活动；d．在一缔约方领土设有法定办公机构并在该缔约方或另一缔约方领土拥有管理和控制中心.”联合国经社理事会1996年在《联合国与非政府组织咨商关系决议》中规定：“任何不是由政府实体或根据政府间协定所建立的组织,均应被视为非政府组织.”此外,其他国际组织例如世界卫生组织、美洲国家组织、世界银行等都在其有关文件中对非政府组织作出了界定.
通常认为,国际非政府组织具有非营利性、独立性、社会性、组织性、公益性、自治性、志愿性等方面性质.
国际非政府组织数量众多,非政府组织形形色色,遍及人道主义救济、宗教事务、社会福利保障、国际发展援助、教育、健康、人口和计划生育、保护妇女和儿童、、人权、环境、贫穷与反贫困战略、少数族群、弱势群体、艾滋病团体、地方文化、专利技术、反核反战反恐怖运动、社区服务及至可持续发展等各种领域.对于全球社会各个领域的实践和理论的发展具有相当的作用和影响.据统计,目前,具有联合国经社理事会(ECOSOC)咨询地位的非政府组织已经超过2500多个,各国国内的非政府组织更是不计其数.在我国,1995年北京召开第四届世界妇女大会时,国际上的许多妇女非政府组织来到北京,举行了声势浩大的怀柔非政府组织国际论坛.从那时开始,我国媒体和广大公众开始关注这个概念.
如此众多的国际非政府组织,必须对其进行分类.国内的非政府组织在大陆法系中,将私法人分为社团法人和财团法人两类,其中非营利性社团法人和财团法人也就是我们所讲的非政府组织；而在英美法系没有公法人与私法人的划分,非政府组织可以是非营利公司,也可以是协会,还可能是公益信托.相比较而言,我国对非政府组织的分类和界定不统一,缺乏明确一致的标准,因而存在诸多争议.非政府组织的具体范围在各国有不同的理解,我国一般将四类组织,即社会团体、行业组织、民办非企业单位和基金会列为非政府组织,而事业单位是否是非政府组织则存在分歧.从非政府组织所在的不同领域,又可分为政治类、经济类、文化类、社会类的社会团体；从其所从事的职业的性质,则可分为行业性、互益性、公益性的组织.
二、对国际非政府组织依法监管的理论分析
非政府组织兴起与两个“失灵”有密切关系：一个是市场失灵,另一个是政府失灵.资本主义自由竞争时期,自由经济学家鼓吹市场万能,人们也信奉“管得最少的政府是最好的政府”,政府主要在国防、征税、治安等有限范围内发挥作用.但是随着通货膨胀、大面积失业、垄断以及严重经济危机的出现,才逐渐意识到市场在调配社会资源、优化市场结构、保持企业竞争力等方面有效,但是在提供公平竞争、维护弱者权益、促进社会协调发展、完善市场环境等方面则无能为力,由此发现所谓“市场失灵”难题.而前苏联和计划经济体制下的中国则走了另一个极端,即政府包揽一切,不分微观、宏观,掌控社会资源分配、企业生产任务安排、公民日常生活等方方面面,虽然在实行初期取得相当成果,但随着时间的推移,企业丧失自主性,个体缺乏独立性,资源未能有效利用,整个社会欠缺协调发展等问题暴露无遗；与此同时,西方资本主义国家过分倚重政府的做法也产生了许多新问题,由此,“政府失灵”逐渐被人们所认同.市场失灵和政府失灵是各国非政府组织求得生存和发展的重要背景.人们向市场和政府之外寻求出路从而使非政府组织的发展获得新契机.非政府组织不仅是公民表达意见主张、实现结社权的基本形式,也是政府与社会的中介,是政府与企业的协调者.一些政府管不了或者管不好的事情由非政府组织来做取得了良好效果,所以也就出现了近年来我们经常听到的关于政府“还权”于社会以及“小政府,大社会”的提法.非政府组织代表了公民社会的生成与发展,代表了现代社会格局变迁的新动向.政府、市场和非政府组织三角关系的变换实际上给予了非政府组织在政府和市场不能发挥作用的时候,承担相当多的服务公众的使命.
随着公民社会的发展壮大,非政府组织作为与企业一市场体系和政府一国家体系并列的第三体系迅速发展起来,并在各国的社会经济领域以及全球事务等方面都发挥着举足轻重的作用.目前,世界上所有国家的政党尤其是执政党几乎都面临着
如何处理与非政府组织之间关系的问题.政党与非政府组织都属于社会组织,它们在组织功能、组织建制和活动方式之间既存在着众多的相似之处,同时又有着一些根本差别,这就决定了政党与非政府组织之间关系的复杂性.在不同国家的政治实践中,政党与非政府组织之间形成了不同的关系模式,既有竞争与对抗模式,也有合作与协商模式,还有相互转换的关系模式.
在国际社会中,由于没有一个居于各国之上的世界政府,作为国际社会独具特色的行为体,国际非政府组织对一国政府及政府之间组织经常产生更大的影响,国际非政府组织往往通过使公众知晓真相和向一国立法机关施加压力,直接或间接地对该国政府产生影响；政府有时会利用非政府组织将其立场传达给公众,政府部门也可能在与其他政府部门的关系中,借用非政府组织增加发言权.非政府组织经常为政府间组织的工作提供各个领域的专家意见和信息来源,同时又依赖后者提供重要的信息和见解以影响国内政府,并且在政府组织与国内政府之间充当着不可或缺的沟通者.形形色色的国际非政府组织正在以不同方式、不同身份开展活动,在国内、国际关系中发挥前所未有的影响.
这种服务公众的使命和非政府组织具有的社会性,再加上非政府组织的资金和运作成本依赖于社会财富的二次分配,而且在法律上享有一定的减免税待遇,因此相对于企业组织来说,非政府组织的公共责任更加突出、更为重要.作为非政府组织的监督主体之一,政府的作用是不可代替的.政府独有的强制力是有效监督的基本保障.政府监督的主要形式是立法和政府规制.其中,立法机关颁布的相关法律构成了非政府组织的基本环境,既是对非政府组织的行为的系统约束,又是判断其行为正当性的基本标准.政府监管由独立规制机构或行政机关实施,包括规则制定(准立法职能)、执行(行政职能)、裁决(准司法职能).
三、国际非政府组织依法监管的现状和存在问题
我国目前对非政府组织监管实行的是登记管理机关和业务主管单位双重负责、分级登记的管理体制.我国政府主管部门在此基础上考察非政府组织在提高社会管理水平、提高人民生活水平、保障公民权益、增加社会福利等诸多方面发挥的实际作用.
目前我国非政府组织存在的问题是质量参差不齐、鱼龙混杂,甚至有的非法集资、非法牟利,触犯了国家的法律；有的争名夺利、内耗严重；有的财务混乱、贪污腐败；有的进行愚昧迷信活动,诈骗钱财；有的甚至进行反政府、反人类、反科学的活动.一些国际非政府组织在西方国家或明或暗的支持下,还在一些独联体国家的“颜色革命”中扮演了不光彩角色.2004年以来在格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯等独联体国家相继发生的政权更迭引起了世界各国的注目,而其中一个重要特点,这些国家相继发生的“颜色革命”背后都有一些西方非政府组织的参与和资助.在我国,鉴于通过法律规定的途径进入中国存在一定难度,一些国际非政府组织还通过向国内的非政府组织提供项目和资金的形式,变相进入中国.当然,这些项目和资金的流向是有导向的,亚洲基金会华盛顿总部主任南希袁在2002年一次美国国会对华执行委员会的听证会上说：“大量国际援助涌入中国是对中国在世界经济中地位的明确认可,亦表明捐助者鼓励中国向可被预知和增加透明度发展的愿望.与此同时,(捐助者)强调人权关注.”
对这种复杂的情况,2006年1月,俄罗斯国家杜马和俄联邦委员会通过并颁布了俄联邦《修改若干俄联邦法律文件法》第18号,修改部分俄联邦法律.主要涉及《社会联合组织法》《非营利组织法》等法规.从内容上看,《俄罗斯社会联合组织法》基本上相当于我国现行的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》3项法规的总和.俄罗斯政府对“社会联合组织”的登记管理,也可以概括为“双重负责、分级登记”,与我国对非政府组织监管实行的登记管理机关和业务主管单位双重负责、分级登记的监管体制是类似的,即由民政部门和主管单位的双重监管,由民政部门负责登记和年检,主管单位则负责业务方面的管理.俄罗斯此次修改法律的核心内容,是对外国公民在俄境内结社增加了限制条款,并对外国政府组织在俄罗斯设立机构开展活动特别是资助活动进行了严格规范.还对俄罗斯非政府组织接受、使用外国资助进行了规定,要求按俄联邦政府规定的形式和期限向登记机关通报从国际组织和外国组织、外国公民以及无国籍人士那里收到的资金和其他财产数额、它们的消费或使用目的及实际消费和使用情况.这项规定使俄联邦政府了解和掌握外国人和外国组织向俄国内非政府组织提供资助的情况,以便对资助活动和接受资助的组织采取更严格的监督和管理.
国际非政府组织的背景形形色色,各非政府组织又都有着自己特定的宗旨和组织结构,它们在中国活动的目标也是各不相同的.由此可见,完全放任非政府组织的发展是危险的,政府对其进行监管的合理性毋庸置疑.国家必须监管非政府组织的设立和相关活动,避免非政府组织的消极作用,更要支持和引导非政府组织实现独立性,保证非政府组织名副其实,其中的关键是在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之间寻求平衡,探索监管的科学途径,实现依法监管.
四、对我国非政府组织监管法律制度的展望
1．对国际非政府组织充分认识.积极鼓励
有关环境、人口、科技、发展、贫穷、疾病、能源等领域的非政府组织在国际间非常活跃,有的已经构成了国际社会非常重要的新行为体,对国际之间关系和各国政府产生了重要影响.应该鼓励更多具有合法性、遵守中国法律的国际非政府组织加入到解决中国改革开放后出现的新问题的行列中来.
与此同时,应当鼓励更多有涉外能力和组织机构健全的我国非政府组织走出国门,在国际舞台上发挥更大作用,特别是要有更多非政府组织申请联合国经社理事会咨询地位,这有利于增强发展中国家在国际舞台特别是联合国中的声音和整体力量.大力支持我国的非政府组织积极跻身世界非政府组织活动舞台,加强与其他国家特别是发展中国家非政府组织的合作与交流,在推动国际非政府组织国际法律制度形成过程中发表自己的意见,从而在全球非政府组织网络中产生更大的影响力.
2．依法对国际非政府组织分类管理,趋利避害
目前,对国际非政府组织的成立,没有可以适用的具有广泛约束力的国际法,通常适用各国的国内法.因此,在国际非政府组织越来越多地参与国际活动的今天,如何对它们的活动进行有效的规范和协调,已经成为各主权国家和国际法的制定者所面临的一个迫切任务.当前,较为可行的办法是以联合国为基本组织框架,建立一种适当的机制来协调非政府组织的活动.同时,还有必要制定有关非政府组织参与国际事务的要求、权利以及责任等问
题的统一准则.在国内法方面,通过对非政府组织的现状与作用加以全面和辩证的认识,在此基础上将其各种活动进一步纳入依法管理的轨道.
很多国际非政府组织在西方发达国家成立,依据的是这些国家的国内法,其组织章程的制定不可避免地受到这些国家主流价值观和意识形态的影响.同时,发达国家雄厚的经济实力使这些组织能很方便地从这些国家获得来自政府和民间的资助,也使非政府组织或多或少受到资助者的影响,可能出于特定利益的追求而忽视甚至损害所在国的公共利益.
本论文为政府相关法学专业本科论文,关于国际非政府组织监管的法律问题相关学年毕业论文，可用于政府论文写作研究的大学硕士与本科毕业论文开题报告范文和优秀学术职称论文参考文献资料下载。免费教你怎么写政府及组织及国际法方面论文范文。
合法进入中国的国际非政府组织大都能够在遵循中国法律法规的前提下开展活动,但这并不能排除某些国际非政府组织违犯我国的法律法规或者损害中国国家利益的潜在可能性.要依法对非政府组织进行监管,目前的几个条例有些力不从心.我国非政府组织立法的层次和质量也不高,一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序,不仅与其他法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性.我国可以在制定统一《社团法》的基础上再制定具体的实施细则,完善各部门之间的职责分工,各监督主体实施监督的程序和手段等,依法对国际非政府组织分类管理.对主要涉及政治领域的国际非政府组织,要予以高度关注.
一般来说,凡是合法、公开地进入中国的国际非政府组织,在政治领域里的活动都是很谨慎的.迄今国际非政府组织在中国政治领域涉入较多是基层选举、法律援助以及人权事务,其方式主要是对有关的调研、实验以及培训提供资助和咨询.对一些敏感的政治性问题,我们要防止国际非政府组织参与到我国的政治生活当中,借机干涉我国内政.对于其活动范围与法定活动范围不符的国际非政府组织,我国应当坚决制止,直至予以取缔.
3．国际非政府组织的自律与政府他律相结合
政府在在对非政府组织进行监管的时候,首先应该着眼于如何健全公民社会的发展.通过创造政府与非政府组织之间及其与公民的对话机制,依法进行监管,促进公民社会的健全.
外部力量的监督和约束,对大多数组织而言,是自律形成的先决条件.对非政府组织依法监管的同时,鼓励非政府组织进行自律.这种自律主要表现在依法制定非政府组织的章程,健全其内部治理结构和完善非政府组织的信息披露机制等.片面地强调依赖政府监管,可能会削弱非政府组织自律的力度；过度强调自律,也可能会忽视法律对非政府组织的他律作用.因此,自律与他律应该相结合并在两者之间维持一个合理的程度.
[责任编辑：戴庆]