集体林权改革背景下的相关法律问题

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摘 要 在土地改革成功的背景下,林权改革拉开了序幕,正确处理林权改革中出现的法律问题,对于本次林改的进程有重要的促进意义.本文指出林农擅自砍伐林木的行为如何定性是林改过程当中经常碰到的问题,正确区分盗伐林木罪与滥伐林木罪,是解决当前法律问题的关键.

关 键 词 林权改革 盗伐林木罪 承包经营权

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-069-03

2008年6月8日,我国颁布《国务院关于全而推进集体林权制度改革的意见》(中发【2008】10号),计划用5年左右时间,基本完成明晰产权、承包到户的改革任务,即在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户.

云南的活立木蓄积量15.48亿立方米,占全国的1/8.但林权改革前,云南的林业产值却只有254亿元,仅占全省国内生产总值的3%.从2007年以后,为了进一步释放林业生产力,提高广大林农参与发展林业的积极性,实现林业的可持续性发展,云南省加快了林改的步伐,先后发布《云南省林业厅云南省深化集体林权制度改革领导小组办公室转发国家林业局关于进一步加强森林资源管理促进和保障集体林权制度改革文件的通知》、《云南省深化集体林权制度改革领导小组办公室关于切实做好深化集体林权制度主体改革整改完善有关工作的通知》等政策文件,为林业改革提供了良好的政策环境和制度保障,保障了集体林权制度改革健康有序的进行.

本次集体林权改革更多的是仿效中国农村土地改革的经验,也就是把中国三十年来不断摸索总结出的家庭联产承包责任制的成功经验复制到林改进程当中.在纪念中国改革开放三十年周年之际,《意见》的出台充分体现最高层的态度和决心,通过集体林权改革,进一步释放农村生产力,推动新农村建设,为农村改革提供了一个具有“革命”式的发展方向,这时继“分田到户”之后,农村生产关系的又一次重大变革.

林权改革坚持了农村土地改革的基本方向,但是本次林权改革与渐进式的农村土地改革有很多不同之处:首先表现为改革的推动力量不同,“均田到户”的改革首先是从安徽凤阳县小岗村开始,当时十几户农民自发包产到户,同时期的农村公社耕地制度被认为极大的束缚了农村生产力和农民生产的积极性,人民群众内部蕴含着巨大的改革愿望,后政府将这一模式在全国范围内推广后就得到群众积极的响应,这就是后来三十年不断摸索的家庭联产承包责任制成功的重要原因.本次林权改革体现为政府主导的自上而下的模式,从到地方,层层发文推进改革,林农在本次改革中处于相对被动的地位.在政策的宣传执行过程当中,对于政策、法律的具体理解可能出现偏差,执行的具体方式和手段也可能出现违法的现象.其次是耕地和林地承载的社会功能不同.耕地更多的承载经济功能,为人民提供最基本的生活资料,保障人民最基本的生存需要,林地除了可以转化为经济效益之外还要承担环境保护的生态功能和社会功能,无休止的滥砍滥伐是绝对禁止的,国家必须保持一定的森林保有量,这也是采伐许可证这一特殊制度存在的最大原因.第三,虽然同是土地承包经营权,但是体现在农民手中的耕地和林地的用益物权并不完全一样,耕地的承包经营权的流转现在看来还是严格限制在村集体成员内部,而林权改革则完全以市场化为导向,流转方式和流转方向都大大超过以前的农村土地改革.

在具体的改革实践过程当中,政府希望复制照搬农村土地改革的成功经验,忽视了二者的一些区别就容易出现具体的法律适用问题,以下是发生在丽江的一个具体的案例.

犯罪嫌疑人和某某在未办理林木采伐许可证的情况下以建造房屋为目的,指使张某、李某于2009年11月27日、28日,到“伯颂兆洞波”(纳西语山名)责任山砍伐了云南松林木51棵,截材118件,立木蓄积量达21.6652立方米,其中张某砍伐云南松林木4棵,立木蓄积量达1.8335立方米,李某砍伐云南松林木47棵,立木蓄积量达19.8317立方米.案发后有现场指认笔录、提取笔录、现场勘查笔录、林权证等证据,并且和某某对于私自砍伐林木的事实供认不讳.

森林门认为犯罪嫌疑人和某某以非法占有为目的,指使张某、李某盗伐均分到户责任山林木,其行为已经触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十五条规定涉嫌以盗伐森林罪提请检察院批捕.

案发后从办案人员掌握的情况来看,村民在未办理采伐许可证的情况下上山砍伐林木并非个案,先后已经有二十几户村民实施了类似的行为,这种涉农案件送到检查院之后,引起了院领导和办案人员高度重视,处理的好坏不仅仅是给当事人一个公正的法律评价更重要的是案件的处理结果会直接影响当地群众的行为预期,进而关系本次集体林改的进程.关于案件的处理,办案人员之间产生了较大的争论:

争论一:林木所有权的归属.有观点认为,因为涉及集体林权改革,从现有证据材料来看对该片责任山上的林木所有权性质究竟属于集体还是个人无法予以认定,以及犯罪嫌疑人和某某对其所有的责任山林地所享有的权责也无法确认,而这一问题也正是决定本案定性的最关键的因素.

笔者认为:

1.《物权法》明确规定“村集体经济组织、村委会或村民小组作为代理人代表集体行使所有权”.“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销.”结合《土地管理法》、《农村土地承包法》中的规定,重大事项需要经过本集体经济组织成员过半数以上同意,可以明确集体林所有权的实现通过集体成员公共决策权实现.这样《物权法》就明确了,集体林权成员共有的法律属性,将集体林的使用权分配给农民个体,处分权归属农民集体.

2.《物权法》已经把林地承包经营权作为一种用益物权加以规定,一百二十四条规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度”.第一百二十五条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”.对于林地的天然孳息的归属遵循合同优先的原则,没有约定的遵从物权法规定.根据和某某与村民小组签订的协议,“承包方对林地无偿享有经营权、收益权,有权自主生产经营和处置林木及其产品”,因此可以说林木的所有权当然属于承包方和某某.《意见》林权改革的主要任务也提到:“在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为承包经营人的主体地位”.可见,本次林权改革是在《物权法》等相关法律框架内进行的.

对于上述观点的产生也是有具体原因,在机关移送案件之时,卷宗中没有附带当事人双方的林地承包经营合同书,相关的政府林改文件也没有随卷附送,按照现有的《森林法》当然无法确定林木所有权的归属.

争论二:林农根据承包经营合同,在未办理采伐许可证的条件下,在自己的责任山砍伐林木是否违法

从林地家庭承包合同来看,第三条约定承包方对于林地无偿享有经营权、收益权、有权自主经营和处置林木及其产品.可以依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转.第五条,乙方应依法采伐林木,不得自行或准许他人在承包林地内毁林开荒、采石、取土及其他破坏森林行为.

从合同的第三条来看,是对已有的《物权法》规定的重申,即农民享有自主经营权、林木采伐权和以多种方式流转承包经营权.在《物权法》已经把林地承包经营权规定为一种用益物权的情况下,林地承包经营权人有权对抗包括所有权人在内任何人的干涉,承包人是否可以对抗《森林法》关于“采伐林木必须办理采伐许可证”的规定,则不无疑问.是新法优于旧法还是特殊法优于一般法,是不是物权法的规定和森林法的规定出现了法条冲突的情形.《物权法》第一百一十九条“国家实行自然资源有偿使用制度,但法律另有规定的除外”,第一百二十条“用益物权人行使权利,应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定.所有权人不得干涉用益物权人行使权利”.由此可以看出,国家关于自然资源的用益物权人进行了特殊的法律制度设计,使用人在使用自然资源时候必须要遵守相关的特殊法律规定.自然资源对于一个国家、民族可持续发展的重要性无须赘述,使用人在获取自己投资回报的同时必须要履行对于社会的责任,维持整个自然资源保有量的动态平衡.

综合《物权法》第一百一十九条、一百二十条,《森林法》第三十二条之规定可以得出村民未办理采伐许可证得情况下砍伐林木涉嫌违法.

争论三:林农应该承担何种法律责任,行政责任还是刑事责任如果是刑事责任的话,又具体涉嫌何种刑事犯罪

《森林法》第六章共八个法条,详细规定了行为人违法森林法规定的行为表现和应该承担的行政责任.《刑法》当中涉及森林犯罪的主要有两个罪名,分别是滥伐林木罪和盗伐林木罪.行政责任和刑事责任的区分,对于司法实务部门来说并不是难事,倒是盗伐林木罪和滥伐林木罪,二者在法律规定、司法解释上不明确,存在一定程度上的混淆,实有讨论之必要.

1.盗伐林木罪,是指以非法占有为目的,擅自砍伐国家、集体所有或者他人所有的森林或其他林木,数量较大的行为.

2.盗伐林木罪,是指盗伐森林或者其他林木,数量较大的行为.

3.盗伐林木罪,是指以非法占有为目的,采用秘密的方法,擅自砍伐国家、集体所有或者他人所有的森林或其他林木,数量较大的行为.

对比这三种定义可以发现,其实第一二种定义是一致的,第一种定义可以看做第二种定义的解释,并无新意.第三种定义与前二者不同之处在于,盗伐林木是否以秘密方式为要件笔者不赞同第三种定义方式,原因如下:

第一,最高院颁布的《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000年11月22日)中规定,以非法占有为目的,具有下列情形之一,数量较大的,依照刑法第三百四十五条第一款的规定,以盗伐林木最定罪处罚:(一)擅自砍伐国家、集体、他人所有承包经营管理的森林或其他林木的,(二)擅自砍伐本单位或者本人承包经营管理的森林或者其他林木的,(三)在林木采伐许可证规定的地点以外采伐国家、集体、他人所有或者他人承包经营管理的森林或者其他林木的.从该司法解释可以看出,只要是非法占有为目的,数量较大,实施上述行为之一就可以认为涉嫌盗伐林木罪,并没有要求以秘密的方式.

第二,盗伐林木罪,实质是盗窃性质的砍伐,盗窃罪中是否承认公开盗窃这种行为方式,刑法理论中存在较大争议.我国刑法理论的通说认为,盗窃是指秘密窃取公私财物的行为,同时指出,只要行为自认为被害人没有发觉而取得的,就是秘密窃取.那么根据通说,同样在客观上都是公开取得他人财物的行为,当行为人自认为没有被发觉时成立盗窃罪,认识到被害人发觉的就定抢夺罪,同样的行为却需要根据行为人的主观来定罪,这不符合罪刑法定原则.

第三,法律的制定总是落后于社会经济的发展,罪刑法定原则并不排除合理的法律解释,允许不超过国民可预测性的扩大解释,这样才能使我们的法律适应当代社会经济的发展.从立法本意上看,行为人砍伐林木的方式并不是本罪关注的焦点,本罪关注的焦点是行为人在侵犯他人财产权的同时,违法了国家关于森林资源的管理规定,危害了生态环境,具有可谴责性.因此,将盗伐解释为“擅自砍伐”并不违背立法原意和罪行法定原则.另外,公然擅自砍伐他人林木,通常变现为暴力或者暴力相威胁,或者以金钱物质等贿赂林政工作人员,主观恶性更深,社会危害性更大,更有打击之必要.

盗伐林木罪的客观构成要件为:(1)行为对象是森林和其他林木,但不包括农村农民房前屋后个人所有的零星树木.(2)客观行为表现为盗伐.并不限于秘密的方式,公然擅自砍伐仍定本罪.具体行为方式为最高院司法解释的三种情形,但是此条“擅自砍伐本单位或者本人承包经营管理的森林或者其他林木的”应如何理解《森林法》27条第4款,集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有,承包合同另有规定的,按照承包合同的规定执行.由此可以看出,集体或者个人承包林地林木所有权的归属有约定的,按照约定的,无约定的归属承包人.也就是林木所有权在此种情形下有两种归属,一种归发包方,一种归承包方.在这里“擅自砍伐本单位或者本人承包经营管理的森林或者其他林木的”应理解为“擅自砍伐国家或者集体所有的本单位或者个人承包经营管理的森林或其他林木的”,否则就与“非法占有为目的”的主观构成要件相矛盾.(3)数量较大.

盗伐林木罪的主管构成要件为故意,并具有非法占有的目的.以毁坏为目的的砍伐国家、集体或者他人所有的林木的,应认定为故意毁坏财物罪.

滥伐林木罪,是指违反森林法规,滥伐森林或者其他林木,数量较大的行为.

客观构成要件为,违反森林法的规定,滥伐森林或者其他林木,数量较大.行为对象与盗伐林木罪基本相同.但是,滥伐属于自己所有的林木的,也可能构成本罪.根据

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从上述盗伐林木罪与滥伐林木罪的构成要件分析可知,林农和某某在未办理采伐许可证的情况下,擅自砍伐自留山上的林木,数量较大,其行为模式符合盗伐林木的司法解释“(二)擅自砍伐本单位或者本人承包经营管理的森林或者其他林木的”和滥伐林木罪的司法解释“(一)未经林业主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发采伐许可证,任意采伐本单位所有的或者本人所有的森林或者其他林木的”,又由于和某某在自己的责任山上砍伐,根据《物权法》第一百二十四条、一百二十五条、一百二十六条的规定和承包经营合同第三条的内容,林地上林木的所有权归承包方和某某享有,排除盗伐林木罪司法解释的适用(前文已经论述,此条司法解释的理解应为:“擅自砍伐国家或者集体所有的本单位或者个人承包经营管理的森林或其他林木的”,适用滥伐林木罪的司法解释.和某某砍伐的立木蓄积量达21.6652立方米,达到滥伐林木罪的起刑点,已经涉嫌触犯滥伐林木罪,机关以盗伐林木罪提请批捕不当,应予改正.

争论四:涉嫌盗伐林木罪和滥伐林木罪是否以行为人办理森林采伐许可证的有无作为区分标准

实践部门当中有一种观点认为,只要是没有办理采伐许可证而却砍伐森林,数量较大,就可以定盗伐林木罪,如果办理了许可证,但不按规定采伐,就可以定滥伐林木罪.这或许就是林业门就和某某一案以盗伐林木罪提请批捕的理由.笔者不赞同这种观点,首先从犯罪客体说起.

刑法学界通说认为,犯罪客体是指刑法所保护而为犯罪行为所侵害的社会主义社会关系.它是区分此类犯罪与另一类犯罪的主要依据,盗伐林木罪和滥伐林木罪都规定在破坏环境资源保护罪一节,它们侵犯了相同的直接客体,国家森林资源保护管理规定,而未办理许可证就是这种侵犯客体的直接行为表现.所有的盗伐林木的行为都可以看做没有办理许可证,办理许可证而没有在规定的地点采伐,仍然可以认为在规定的地点之外没有办理许可证,是一种盗伐行为,而滥伐则是享有林木所有权,没有办许可证的情况下擅自砍伐,由此可见,盗伐和滥伐都是没有办理许可证的前提下实施的违法犯罪的行为,因此是否办理许可证本身并不能成为区分此罪与彼罪的依据.

区分盗伐林木罪和滥伐林木罪的根据应该是二者不同的主客观构成要件,这才此罪与彼罪区分的标志,即最高院关于二罪的司法解释中列举的不同行为表现和主观故意方面的不同.

处理意见:从整个案情的讨论可知,在集体林改背景下,本案牵扯众多法律关系,需要多部法律规范调整,因此稍显复杂.我们最终给出了法律定性,但是具体处理过程却不能照搬法律规定.笔者认为:犯罪的本质是行为人有向善的可能,却去做侵害法益的事情,因而具有可谴责性,应当受到法律的惩戒.正如前文所述,多种原因导致林农擅自砍伐森林,既有自己法律意识淡薄的原因,也有外部环境林权改革的原因,同时宣传工作也存在一定误区,将所有的法律责任都归于林农承担,对于他们来说过于严厉了,刑法在处理具体的违法犯罪案件当中应当保持一定的谦抑性.

云南省高级人民法院、云南省人民检察院、云南省厅、云南省司法厅联合下发的《关于在刑事执法活动中贯彻宽严相济刑事司法政策的实践意见》提到,要坚持区别对待的处罚原则.政法机关应综合考虑犯罪的社会危害性、犯罪人的主观恶性、犯罪的社会危害性已经受害人反映等具体情节,对轻微犯罪依法从宽处理.和某某在自家责任山砍伐林木用于自身房屋建设,这符合当前林改的目的,落实农民的处置权,促进农民就业增收,让林农获得林改的“实惠”.对于违反国家森林资源保护管理的规定,和某某主观上存在故意,但是由于林改的大背景,和某某对于自家责任山林木处置权的行使方式存在误解,因此可以说间接故意,虽然知道未经办理许可证擅自采伐行为违法,但是却放任这种结果的发生,本身并无对抗国家森林资源保护制度的直接故意,主观恶性较小.另外,和某某砍伐林木用于自身生活需要,与那些无视国家林业法律规定,置国家生态环境保护于不顾,以营利为目的擅自砍伐森林的行为人,有着本质区别,因此可以说社会危害性较小.对于和某某类似的案件,应当坚持依法办案与区别对待相统一的原则,从宽处理类似涉农案件,在打击林业违法犯罪,教育广大林区农民同时,为林权改革的顺利实施提供稳定的社会环境和良好的法治氛围.

按照有关滥伐林木罪的司法解释,滥伐林木数量较大,以10至20立方米或者幼树500至1000株为起点,云南作为全国主要林区,起刑点较高,和某某砍伐林木蓄积量达21.6652立方米,刚刚达到起刑点,可以认为犯罪情节轻微,综合宽严相济的司法政策,以及当前林改的背景,适当运用司法裁量权,可以认为情节显著轻微,不认为是犯罪,不需要定罪处罚,但是和某某未办理采伐许可证而私自砍伐森林,确是违反了《森林法》的规定,应当由林业管理部门根据其行为给予一定的行政处罚.但是对于那些,未办理许可证擅自砍伐森林数量巨大的(林木蓄积量超过50立方米或者砍伐幼树2500棵以上)行为人,就必须要追究滥伐林木的刑事责任,这是保持刑法权威性和严格依法办事的最基本要求.对于那些林木蓄积量在10立方米以下或者擅自砍伐幼树500棵以下的行为人,由林政管理人员根据《森林法》规定,结合当前林改的背景,行为人的认错态度、行为表现,给予合理合法的行政处罚.

注释:

白成亮厅长在全省集体林权制度改革工作座谈会上的发言.云南省林业厅网..ynly.省略/news/200711/4251.s.

朱冬亮,贺东航.新集体林权制度改革与耕地承包制改革的对比分析及启示.马克思主义与现实.2009(2).

《物权法》第60条.

《物权法》第63条.

《土地管理法》第14条第2款、《农村土地承包法》第18条第1款第3项、第48条

第一百一十六条天然孳息,由所有权人取得,既有所有权人又有用益物权人的,由用益物权人取得.当事人另有约定的,按照约定.

第三十二条:采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐,农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外.

李健主编.刑法精要与依据指引.人民出版社.2005年版.第690页,第693页.

张明楷.刑法学.法律出版社.2007年版.第824页,第727页.

苏惠渔.刑法学.中国政法大学出版社.2001年版.第786页.

高铭暄主编.刑法学.法律出版社.1983年版.第106页.