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摘 要：农民工是中国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动力大军,他们在为城市繁荣和农村发展作出重大贡献的同时,却没享受应有的的社会保障.从建设社会主义和谐社会的视角,考察了农民工法律保障的现状,深入剖析农民工法律保障缺失的隐患,并从利益诉求渠道以及建立农民工养老保险制度等方面,提出了富有针对性的政策措施.
关 键 词 ：农民工；养老保险；法律保障
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0090-02
一、农民工的界定
农民工是指户籍仍在农村但已完全脱离或基本脱离传统农业生产活动,在城镇务工或经商的一类社会人群.他们的主要收入来源是非农业收入.农民工是中国在特殊历史时期出现的一个特殊群体,相对于务农者来说,他们是非农就业者,但相对于有城镇户口的城镇居民而言,他们是农村人,是一群介于城乡之间的非农非城的“边缘群体”. 农民工之所以被称为农民工,是由他们特殊的社会身份和社会地位决定的.这种特殊性表现在三个方面：一是户籍身份,即农民工虽然进城务工,但其身份归属依旧是农民；二是职业身份,农民工主要从事的是一些非正式的职业或边缘职业；三是社会保障身份,当农民工在城镇就业、生活遭遇风险与困难时,只有依靠个人力量来解决自身的困难.
二、农民工法律保护缺失的现状
1．农民工的劳动权益保障：权利与义务失衡.从就业模式看,农民工的就业模式是一种劳动契约式的模式,并不含有劳动保障或就业保险,合同契约的作用微乎其微.尽管国家明确要求劳资双方必须签订劳动合同,但在实际中,大量用人单位没有与农民工签订劳动合同,当发生雇用纠纷时,因事先没有明确的契约,造成了农民工的利益严重受损.即使是签订了劳动合同,其合同的内容也是主要体现企业雇主意志的霸王条款,即只强调农民工的义务和用工单位的权利,而忽视农民工的权益和用工单位的责任.
2．农民工的社会保险：保障水平低.社会保险是社会保障体系的核心,主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险和生育保险.从总体上来看,农民工普遍社会保险意识不强,处于严重缺乏状态,具体来说主要存在以下问题：存在严重工伤事故隐患,缺乏工伤保险；失业风险严重,缺少失业保险；“大病小治,小病不治”,缺乏疾病医疗保险.在生病的城市农民工中,有59.3%的人没有选择花钱治病,而是凭借年纪轻而硬抗着,扛不下去了,就找游医或私人小诊所看病.
3．农民工社会福利保障：城乡不平衡.在社会福利方面,城市农民工是无法与城镇职工相比的,除工资收入外,职工还享有大量的实物性福利.农民工社会福利缺失主要表现在与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、各种劳动保护及保健费、子女入学、入托、社区服务等方面存在明显差别.
4．农民工社会救助保障：覆盖面窄.中国的社会救助制度主要包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助、救助及扶贫工作.在社会救助方面,许多城市已为城市居民建立了“最低生活保障线”制度和“失业保险制度”,但城市“最低生活保障线”制度覆盖不到他们,他们在城里失业后不能享受“低保”.
三、农民工法律保护缺失的原因及隐患
（一）农民工法律保护缺失的原因
1．农民工的边缘性社会地位不利于他们表达自己的利益诉求.农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体.这决定了关于他们的法律政策议程的设立途径较少、设立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求.具体表现为,一方面,农民工群体的选举权和被选举权没有得到有效落实,缺乏制度化表达其利益诉求的途径；另一方面,工会组织还没有成为农民工群体提出政策诉求、保障劳动权益的有效组织,从而使得通过内在途径建立农民工法律保障的政策议程缺乏制度化和常规化机制.一般而言,建立政策议程的途径可分为外在途径和内在途径.由于缺乏有效的内在途径,农民工法律保障的政策议程大多是通过外在途径建立的,即政府主动寻找、发现农民工法律保障的相关问题,并纳入政策议程.这些都不利于充分、全面地表达农民工法律保障方面的利益诉求,不利于迅速、有效地建立农民工法律保障的政策议程,不利于农民工法律保障政策的及时出台和有效执行.
2.农民工的社保意识淡薄.对于农民工而言,进入城市获得工作机会进而获得收入是首要和关键问题,尚且来不及关心别的东西,没有考虑到自身权益的维护,对于法律保障没有表现出应有的需求.这反映了农民工自身的法律保障意识薄弱、知识欠缺,对法律保障心存疑虑,担心缴纳的社会保险金日后收不回来,不愿意参加保险.
（二）农民工法律保护缺失的隐患
农民工法律保障的缺失,会导致一系列的隐患和问题,主要表现在：
1．农民工法律保障的缺失将导致社会的不稳定.农民工绝大部分从事社会的中低层职业,又面临较大的失业风险,所以在陷入生活困境时容易铤而走险,从而积蕴了社会的不安定因素.
2．不利于统一的劳动力市场的建立.目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中,是否能进一步将符合条件的农民工包括进来,关系到统一的劳动力市场能否最终形成.
3．不利于推进中国城乡社会结构的转型,不利于推进城乡居民平等分享经济与社会发展的成果.
4．不符合市场分配的基本原理.农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额,在再分配中应得到适当补偿,但再分配却基本将农民工排除在外,这违背了市场分配的基本原理.建立健全农民工法律保障制度不仅是快速实现中国社会结构转型和提高城市化水平的需要,也是深化农村改革的需要；它不仅有利于兼顾社会公平与经济效率,有利于社会稳定和发展,更是建设社会主义法治国家,构建社会主义和谐社会的需要.
四、建立与健全农民工法律保障的制度对策
1．建立工会组织,健全利益表达机制,保持顺畅的农民工利益诉求渠道.资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象,由于掌握的资源很少,农民工尽管人数众多,但在公共决策中缺乏话语权,属于“沉默的大多数”.涉及农民工利益的时候,往往要靠政府和大众媒体来为他们说话.健全利益表达机制,例如社会舆论的汇集和分析机制、畅通社情民意反映渠道等,是构建和谐社会不可回避的重要环节.在农民工中建立工会组织不仅可以维护农民工最基本的合法权益,而且能使工会成为农民工融入城市生活的“助推器”.作为农民工最重要的利益诉求渠道之一,工会应努力发挥的作用是：最大限度地将农民工组织到工会中来；着力抓好宣传教育工作；坚持走依之路；推进劳动关系三方协商机制的建立和完善；积极参与劳动争议的处理.
2.建立健全农民工社会保险制度.（1）建立农民工养老保险制度.中国可逐步构建既区别于城镇职工养老保险制度,又不同于一般农村养老保险制度的相对独立的农民工养老保险制度.但建立这项制度的时候,必须要充分考虑农民工就业的主要形式,这就要求在构建农民工养老保险制度时必须注意以下几点：首先,在养老保险账户模式的设计上不能照搬城镇职工养老保险“社会统筹与个人账户相结合”的做法,而是应建立可转移的个人账户.该个人账户必须反映农民工保险费的缴纳情况和保险金的积累和增值情况.其次,必须在全国范围内统一农民工养老保险制度,不能“各自为政”.如果地方政府“各自为政”纷纷制定本地的农民工养老保险制度,则农民工养老保险工作的开展会遭遇巨大的制度障碍,因为地区间的实施方案与具体操作方法各异,难以顺利衔接,容易导致“有始无终”的局面.因此,要真正落实农民工养老保险工作,必须在全国范围内建立统一的农民工养老保险制度.（2）建立农民工的工伤保险制度.农民工的工作往往是最累也是最危险的,因而农民工工伤事故发生频繁.据调查农民工因工受伤后,只有30.32%的老板会按照相关法律支付医疗费用,33.43%的老板会象征性的进行补偿,而24.48%的老板不会支付任何的补偿.为了缓解农民工与用工单位的矛盾,必须建立完善的农民工的工伤保险制度.
3．加强立法工作,完善司法保障措施.法律制度的欠缺给农民工保障带来了一系列问题,如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等.要使农民工保障工作走上规范化的轨道,建立起与经济和社会发展相适应的农民工法律保障体系,就必须制定一系列适应农民工法律保障的法律法规,并在政府的主导下,明确规范主体各方的社会保障职责.同时,应逐步完善司法保障措施,如果没有严格公正的执法,农民工法律保障问题依然是无法真正解决.
五、结束语
劳伦斯M.弗里德曼认为,“给予法律生命和真实性的是外面的社会世界.法律制度不是隔绝的、孤立的,它完全依靠外界的输入”,“法律的输出仅仅是法律制度相应社会要求产生的东西”.因此,原有的农民工法律保障制度不能满足社会发展的需要,不能发挥其应有的保障作用时,法律制定者应该响应当今社会新的历史要求,对现行农民工保障制度进行改革,形成多层次的农民工法律保障体制.