转型期件法律治理策略

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摘 要 件是目前我国社会转型变革过程中出现的一种危害社会稳定的不和谐现象,且在今后一定时期内,仍然是影响我国社会稳定和经济可持续发展不容忽视的重要问题.目前究其深层次的原因,无不都是由于群众的切实利益受损,且诉求保障机制尚存诸多限制及其障碍,诉求表达遭遇漠视难以实现,则最终通过极端形式表现出来以期引起政府重视及其媒体关注.件的产生目前对于社会经济的稳定发展带来了巨大压力,因此,正视件的现状及其原因,吸取国外处置件的经验教训并提出有针对性的治理策略,争取将各类社会矛盾及时有效化解,以防事态扩大,最终避免酿成破坏力较大的件具有十分重要的意义.

关 键 词 件 法律原因 法律治理

作者简介：齐鹏,西安交通大学博士,主要从事国际比较合同法、民商法研究；王泽旭,西安交通大学丝绸之路国际法与比较法研究所.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-081-05

一、引言

当前,我国正处于社会结构转型的重要历史时期,各种社会利益冲突加剧,诸多社会矛盾不断凸显,导致了各类件的不断发生.件的出现一定程度上具有其逻辑的合理性,是公众表达诉求的一种手段,但是其涉及面广、社会危害性强,如果不能及时妥善处理可能引发更大的社会问题,鉴于此,如何科学预防合理处置件已成为当前社会的重要课题.有关该类事件的定义最早出现在2000年颁布的《机关处理群体性治安事件的规定》中首次明确定义群体性治安事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和财产安全的行为.实际中,件往往主要表现为因人民内部矛盾而引发或因人民部矛盾处理不当而积累起来,一定数量的人为了自身某种利益的诉求,采取围堵党政机关、、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体等非正常方式,对政府管理和社会秩序可能造成影响的非法活动.

纵观近年来各类典型件,其突出特点主要表现为：

首先,潜在矛盾的突发性.件发生的具体时间及其态势一般难以完全预测,且都能在极短的时间内演变为全社会关注的热点问题,该类型的事件往往都是是某种社会潜在矛盾量变到质变的积累,一旦该矛盾激化最终得以爆发,其声势规模都会迅速扩展.如2012年7月2日,四川省德阳市什邡市宏达钼铜项目被曝有极大的负面环境影响,市民通过百度贴吧、群上对其环保问题议论,并从围观、发牢骚、言语攻击逐渐发展到网上串联,学生市民,聚集到市委、市政府活动的严重件.该事件中,正是由于宏达集团钼铜项目环保问题引起部分市民担心,于是在部分人的怂恿煽动下,聚集的群众情绪愈加激动,进而产生强行冲击政府机关大门,与民警和机关工作人员发生冲突,严重影响社会稳定和机关正常办公秩序的事件.

其次,事件活动的复杂性.件往往源于复杂的社会潜在矛盾集聚.一方面表现为参与主体的群体性.件的参与主体往往是由利益相对一致或者相似的人群聚合而成的主要体现为群众对该类型事件相似认同感,即通过缜密思考煽动社会群体中某种潜在的不满情绪,激发情绪动因引起该类群体某种程度的认同感,将其卷入该事件冲突中来,以实现自身利益.在《2012年件研究报告》中显示监测到的2012年件主要参与者是城镇居民及其农民；参与的主体中,外来流动人口及其学生的参与度也较高；二是组织结构严密性.当前许多件都体现出很强的组织性.往往事前均通过周密策划,多次仔细商讨后,事件当天均拥有统一通讯方式、服装或者标志及其口号等,同时通过各种舆论媒体扩大影响给政府施压,一些件中组织程度十分严密,甚至出现跨地区跨行业的串联活动.

最后,社会危害的严重性.件往往是社会潜在积聚矛盾激化的外在反映.件中事件的主体与社会保障机关则形成尖锐对抗,形成对峙局面,甚至产生冲击重要机关妨害公共安全,造成人员伤亡,公私财产损坏的严重后果.2012年启东王子纸业集团“排海工程”件中,由于群众担心在当地修建的“排海工程”排污设施会对当时民众生活产生影响,数万名启东市民在市政府门前广场及附近道路集结冲击、打砸国家机关办公大楼,踩踏、推翻停放在院内的汽车,造成财产损失、民警受伤、社会公共秩序被严重扰乱等恶劣后果.该事件造成了极其严重的社会影响,目前,江苏省启东市人民法院依法开庭,相关当事人分别被指控涉嫌犯聚众冲击国家机关罪和故意毁坏财物罪.纵观以上件发展的特点,科学预防、妥善处置是提升政府执政能力的应有之义.

二、国外对于件的预防和治理

目前世界各国因其国内矛盾引发的各种集会、游行、骚乱和冲突屡见不鲜,也已经成为各国均在认真考虑和积极应对的普遍社会问题.为维持社会治安秩序和国内的稳定,各国从立法层面纷纷制订了诸多应对件的法律,并对公民集会、游行、等表达意愿的公民权利在法律上给予积极保护.这些法律规范和管理体制都比较成熟,通过学习借鉴可以为我国完善件法律治理问题时进行借鉴和参考.

(一)明确集会游行等群体性活动的法律地位

目前,各国通过立法的方式将有关群体性活动的管理纳入到法制轨道,一方面通过专门制定《集会游行法》、《集会法》或《紧急状态法》等或者通过《宪法》或者行政立法确定了群体性活动禁止性行为的种类,对可能对社会秩序造成重大影响的行为方式予以限制管理和惩罚,另一方面对可能出现的骚乱甚至紧急状态等制定了进行强制干预的措施,及其有关或者部队的职能权力的法律等.

(二)对符合法律规定的群体性活动行为给予立法引导保护

集会游行活动作为各国普遍存在的社会公共事件,无论英美法系国家还是大陆法系国家都建立了一系列的法律制度来约束群体性活动行为,例如在英国的《公共秩序法》、《都关于集会、集体游行和集体条例》中均对符合法律规定的群体性活动行为给予保护,同时建立有群体性活动的审批、注册或备案制度,通过注册备案程序对集会、游行、等群体活动进行一定程度上的限制,并授权政府、机关或其他武装力量依法进行管理或强力干预. 美国联邦和地方政府对各种规模的游行、的管理是比较宽松的,允许各种合法的表达民意的行为,一般的申请可以获得批准或同意,甚至不需要取得许可.但法律规定了多种管控措施,要求组织者在举办集会、游行、前告知警方举行的地点、时间、形式、目的、实际效果.警方随后会邀请此次集会、游行、的负责人到警局座谈并告知其必须要遵守哪些法律、不得实施哪些行为,游行、的举行必须和平守法进行,不得违反有关规定在军事基地、学校、法院、交通要道等地举行,不得干扰其他民众正常的生活等.只要参与者在规定的区域内能够以和平的方式进行便极少干涉.

法国有关群体性活动约束的法律则相对比较严格.群体性活动必须提前提出申请；有关部门必须提前发布游行的消息将游行时间和路线告知公众；游行期间警方要进行沿线巡察对街道两侧的建筑物及其他物品要事先检查；同时要是对群体性活动进行分段戒严隐蔽部署等.

(三)明确规定处置群体性活动的主体职能

世界各国在其宪法法律中规定,在件发展过程中予以管理、监控、干预甚至是采取强制措施的主体多为机关的或者兼有性质和部队性质的特种部队甚至军事力量.纵观各国处置群体性活动的设立主体,过度宣扬“自由”暴露出了法律处置件中的局限性,使得相应主体措施形同虚设.如严格规定或者军事力量不得采取强制措施干预公民基本权利的宣泄,则往往会贻失最佳处置时机,使得处置严重事态的行动受到严重制约.针对这些法律漏洞和教训,我们则应当认真吸取,进而对完善我国的件预防处置机制起到很好的借鉴意义.

三、件的法律治理困境反思

件已成为世界各个国家发展过程中不可避免的各种社会利益关系综合作用的结果,是经济社会发展的矛盾产物,是社会发展过程中出现的正常现象,但是作为一种复杂的社会现象必然具有诸多内在原因.近年来,我国件时有发生,对维护社会稳定带来了巨大压力,同时也折射出我国件法律治理存在的深层次问题,总体看来,其法律成因主要表现在以下方面：

(一)立法层面

1.涉及民生的部分现有法律法规缺失或不健全（件产生的法律根源）

目前件的诱发原因更加多样化,对于现行的法律法规提出了严峻的考验,同时也考验了立法者在社会治理中的智慧.

近年来环境维权、征地强拆及其保障公民权利的法律保障机制与之相关的法律法规不够完善的现状已成为该类件爆发的极大诱因.环境维权引发的大规模件时有发生,其中,我国法律法规缺失或不健全的现状则是导致因环境污染而产生的件的重要原因之一.我国《刑法》规定：“违反国家规定,向土地、水体、大气等造成重大环境污染事故,致使公司财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的等”.但是法律对于“重大损失”“严重后果”等都未加规定也没有相关的司法解释.由于实践中对于环境污染造成的间接损失赔偿的力度不大,因此一定程度上纵容了污染事件的发生,进而激化社会矛盾产生件.

除此之外,因土地征用而引起的纠纷也是目前社会中凸显的主要问题.究其法律问题,主要在于,《宪法》、《土地管理法》等法律及其实施细则对于“因公共利益的需要”没有明确的界定.各级政府拥有很大的自由度来决定公共利益的含义,导致了征用权的滥用.同时,关于征地补偿方面的法律规定亦不完善,现行的征地补偿标准过低,补偿价格与现行市场价格存在很大悬殊,实践中征地后得到的补偿费用难以保障被征收者的生活,从而积聚了潜在的社会冲突.近年来,因房屋拆迁纠纷引起的件也呈上升趋势.我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收和征用,并给予补偿”但是宪法只规定给予补偿并没有规定完全补偿的原则.实践中由于常常出现高价低估不公正补偿严重损害被拆迁人利益的现象,引发激烈的社会冲突导致频繁的大规模.

概言之,民生问题直接涉及民众的直接利益,当民众的利益诉求遭受困境时,则会选择非理性的群体性自保行为,立法者对于这类立法的不断完善责任重大.

2.公众利益表达机制缺失（件产生的根本法律诱因）

重视民意、倾听民声、广开言路是历来化解社会矛盾的有效途径.目前,我国有关公民权利尤其是表达权的立法保障缺失及其操作性存在障碍的现状,严重制约和伤害了公民的表达请求自由,当群众合理诉求反馈不畅,陷入诉求无门诉求无用的现实困境时,就可能寻求其他直接的方式.除此之外,社会决策不透明,执法不公正致使公众知情权难以实现也是诱发件发生的重要原因.

例如,集会游行权是的延伸和具体化.虽然《宪法》赋予了公民集会游行自由,但实际上公民的这项权利行使时受到了诸多限制.《中华人民共和国集会游行法实施条例》明确规定：“举行集会、游行、必须有负责人”,“必须由其负责人向等主管机关亲自递交书面申请；不是由负责人亲自递交书面申请的,主管机关不予受理.”“负责人在递交书面申请时,应当出示本人的居民或者其他有效,并如实填写申请表.”固然以上规定的出发点是好的能够便于有关部门更好的维护公共秩序,但是其操作层面还有许多需要完善的地方,例如实践中负责人常常可能需要承担很大的责任风险,于是往往没有人愿意担任负责人,没有负责人则活动难以得到批准.实践中未经许可的件逐年上升,而通过正式审批的则非常之少.当群众的正当利益最终无法通过集会游行的方式进行发泄时,往往将演化为过激的行为方式最终形成件.

由此可见,有关公民权利的限制不得不引起我们反思,对于公众正当利益的表达渠道的不断健全,是有效抑制和解决件引发症结的有效途径.

（二）执法层面：执法权力失范或滥用（件产生的导火线） 有法不依、执法不公、执法权力滥用,是引发件的直接因素.个别地方政府盲目追求政绩工程,出现权力和资本相结合,与民众争利现象,个别公权力行使人员也存在执法方式简单,公权私用,权力被滥用的问题.例如,在环境保护中,环保执法存在领导庇护弄虚作假、收受财物友情执法等有法不依、执法不公、执法权力滥用的现象.在环境行政处罚中也经常存在处罚程度违法、适用法律法规错误或不准确、事实或主要证据不足、处罚文书不规范等问题.此外,司法机关对行政执法监督不够,行政监察不到位,也在一定程度上放任了执法的不公或过错.又如《土地管理法》规定：“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见.”但有些地方对征地的公告程序并未引起足够重视,不按时公告或者把公告贴到不显眼的位置,待群众发现公告的时候往往已超出了公告期限,直接引发群众的不满.同时,目前对于件的处置程序并无专门法律规定,且缺乏处置件的自由裁量权的必要界限和底线设定,即没有详细的法律程序来指引权在什么样的情况下须采取什么样的措施.因此,现实中常常造成执行权力滥用的问题,执法者在执法活动中往往以令代法,法依附于行政,进而不遵守法律规定的程序,以国家权力维护自身利益,严重破坏了司法救济的公信力度激化了矛盾的引发点,成为诱发件的主要因素之一.

以上公权力执法失范或滥用一定程度上造成了政府中立角色偏位,并且渗透自己利益,出现了与公众争利对立的情况,当群众利益诉求机制堵塞或者失效时,则往往可能不得已而选择非理性的对抗方式,以期得到政府的正式,

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(三)司法层面：司法救济渠道不畅（件产生的重要诱因）

司能在化解件中难以得到最大程度的发挥,主要缘由表现在以下方面：

首先,司法需求的不断增长与司法资源供给不足.目前,人民日益增长的司法救济需求与落后的司法能力之间的矛盾已经成为司法领域存在的主要矛盾.司法救济需求增长与司法资源的投入及其现有的能力并不匹配,近年来虽然我国法官整体队伍素质不断提高,但是落后地区基层法院队伍断层现象仍然存在.司法资源的不足难以满足公众通过司法途径进行问题解决的诉求,于是部分公众则选取过激的手段进行矛盾化解,成为了件爆发的重要原因.

其次,司法成本也是导致群体事件的重要诱因之一.目前公众维权中大部分司法救济成本仍然较高,往往需要耗费大量的时间、金钱和精力,加之由于我国长期以来“人治”替代“法治”的传统习惯,因此当发生利益纠纷时,一些人群常常直接采取一些过激的手段,试图以此来获得政府的重视,从而期望及时有效的解决自身的诉求.

最后,近几年在部分案件处理中,有的法院审判程序不公开、不透明,暗箱操作,还有个别法官收受贿赂、枉法裁判,产生了司法不公的结果,导致了群众无法得到满意答复对于司法公正产生信任危机的问题,对于司法权威产生质疑,有的案件甚至案结而事未结,于是社会矛盾升级,纠纷再起,公众宁愿采取加剧件的发生的极端途径也不愿通过法律武器进行维权.

(四)守法层面：部分公民法律意识淡薄（件产生的法律文化因素）

近年来,经过全国性“普法”教育活动的不断开展,全民法治意识普遍得到有了大幅度的提升,但应该看到诸如市场哄抢、组织等行为无不反映了公众目前法制观念淡薄容易受到错误信息的诱导,丧失理性判断力,致使法律保护权利的功效未能得到充分发挥的现状依旧存在.

目前,我国人口众多的基本国情下,城市和农村人口都存在不同情况法制观念淡薄的问题,主要体现在以下几个方面：第一,公众法律意识淡薄,出现权益侵犯时不知采取何种途径进行表达,可能单纯依靠自我意识进行行事；第二,受传统封建思想影响,部分公众在权利遭受侵犯时偏信“法大不如权大”“法大不如情大”,往往会置法律于不顾而直接向政府施压“告御状”或者通过集会、游行、、结社等手段引起社会同情以期解决矛盾和冲突；第三,公众对部分法律具体制度较为陌生尚未掌握,导致权利无法得到法律充分救济.

四、件的法律治理下需注意的问题

我国目前正处在重要的社会转型时期,社会的各方面变革引起各种社会矛盾冲突相互交织,由此引发的件一定时期内呈高发态势,对此我们必须引起高度重视,但是怎样才能有效预防并妥善处置十分重要,现从法律治理的角度进行析探：

(一)关注解决有关民生问题,制定并完善相关法律法规

民生问题是件爆发的根源,防治该类事件发生的根本途径在于解决民生问题.因此对于涉及土地、自然灾害、农民工维权、环境污染等民生关注问题的立法及其完善则显得尤为重要.

目前我国现阶段实行的环境保护法虽然对环境保护都有相关规定,但实践中因可操作性不足,这类件时有发生.例如,我国《刑法》中对于“重大损失”“严重后果”等都未加规定及其解释,一定程度上纵容了污染事件的发生激化了件产生的矛盾.鉴于此,完善环境法律法规建立完备的环境责任追究体系尤为必要,限定和完善更为明确的有关责任概念标准,能够更好地明晰责任承担严惩污染行为.其中,刑事责任、行政责任、民事责任三者相互补充,有利于构建对环境污染者和生态破坏者的惩罚与震慑的多重防线.一个完备的环境责任追究体系,既需要刑罚的威慑,也需要行政管理的快捷有效,更需要民事责任的补偿救济.建立完备的环境责任追究体系,加上对环境违法行为的处罚力度,强化环境违法者的民事赔偿责任,既可以弥补行政处罚力度较低,又可以对受害者给予民事上的救济,真正体现“谁污染、谁负责”的环境法原则.根本解决“违法成本低、守法成本高”的问题.

同时,虽然我国现阶段实行的土地管理法、城市房地产管理法对征地、拆迁、补偿都有相关规定,但是对于“因公共利益的需要”没有明确的界定,补偿方面的法律规定亦不完善,为更为有效地维护好群众的合法权益,应当建议“严格界定公共利益征地”,“征地补偿绝大部分应归农民”,“土地换社保应彻底废除”等. （二）畅通民意诉求,构建公众利益表达机制

当公众利益面对诉求障碍时常常陷入冲突和对抗的窘境,鉴于此,建立全方位的利益表达宣泄机制,加强民意沟通必将起到积极的“调节阀”作用.

因此,要不断完善信访制度,加强人民调解、行政调解、司法调解联动工作,加强国家关于公众正当利益投诉受理平台的建立,依法保障公民的和表达权力；同时也要建立健全信息发布法律法规,就群众关心的问题及时做好发布,第一时间抢到话语权,引导舆论,消除谣言误导,应当制定和完善更为方便有效的集会、游行、申请条件.其次,应取消或修改现行法律法规中,对公民自由表达意见、陈述实情权利的限制性规定,如取消《集会游行法》“公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集会、游行、”“公民在本人居住地以外的城市发动、组织当地公民的集会、游行、的,机关有权予以拘留或强行遣回原地”的不合理规定.总之,只有当群众的情绪表达机制不断完善,才能将其不稳定情绪得到有效的控制和释放.

(三)坚持严格执法,规范执法权力的行使

法律是行为规范最根本的社会规范形式,但是有法不依、执法不公等藐视法律权威的事实屡见不鲜,对于法律的公信力造成极大挑战,迫使公众采取非理性手段寻求表达诉求宣泄情感的极端手法.制定和完善相关法律法规把依法治国落到实处是有效解决件的重要保证.

第一,要坚持严格执法,模范守法律,自觉接受监督,维护法律的权威和尊严,坚持法律面前人人平等,任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权,任何组织和个人的违法行为都必须受到法律追究.同时,要坚持以责任制约权力,实现从权力本位向责任本位的转变,从而规范执法行为,防止执法不公、执法权力滥用,树立司法权威.对各类渎职犯罪的有关责任人要迅速处理,并做好及时反馈工作,以防群众被各类谣言煽动导致事态扩大或反复.

第二,进一步强化司法监督,切实维护司法权威,提高司法公信力.一方面要依照国家的宪法和法律的规定,对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性进行有效的监督,并依法严肃处理对事件发生负有责任的相关人员,以息民怨、顺民意.要加强案件协调和督办工作,组织开展经常性执法检查,坚决纠正执法不公、执法不严等问题,同时,要主动接受社会监督充分发挥舆论监督的作用加大执法监督的宣传力度,形成良好的舆论监督氛围.

第三,要严格规范机关处置件的程序,努力实现各种社会矛盾软着陆.其中包括：一是必须建立健全预警机制,及时有效地发现化解可能导致件发生的社会矛盾,并通过耐心与群众沟通协调,逐步消除对立情绪缓解僵持对立的局面.二是要建立健全信息公开机制,对互联网上出现的失真失实、恶意炒作等负面虚假信息要及时予以澄清,并严厉打击利用互联网进行违法犯罪的行为.三是要不断提高件的处置技能,要抓住事件主要矛盾积极化解险情.四是要做好处置件的善后工作,防止件发生反弹.通过认真听取群众对于事件的处理意见和建议,及时总结经验教训,避免类似件重复发生.

(四)增强司法公信力,完善司法队伍建设

柏拉图曾说：“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律,那么这些法律的价值便被掠夺了.”可见法律是不能对整个社会关系自动起到调节作用,法律能否得作为社会管理的重要手段,关键是要有高素质的法律人才队伍.因此,一要加大现有人才的教育培训力度,强化业务训练提高执法能力.通过各种教育培训途径不断深化司法人员的法律思想,并对教育培训情况进行全面检查和考核,加快培训进度,确保培训质量.二是完善人事管理制度.不断加强司法队伍的精英化建设,强化司法人员的精英意识,提高他们的职业优越感和自豪感,使之能通过珍惜自身的社会地位而自觉抵御司法不公.

司法公信力是司法的生命,是司法的灵魂,是司法的根本之所在,如果没有司法公信力,则其功能也就荡然无存.现实中,“执行难,执行慢”的问题是严重困扰法院执行力的顽疾,也是严重制约公众对于司法公信力的障碍,亦是公众面对矛盾冲突放弃司法救济途径,选择极端激烈手段引起件的主要原因之一.因此,必须形成执行联动机制,加强执法配合,树立司法权威,强化执行强制力,确保执行活动及时有效开展,提高执行效率提升司法公信力.

同时,鉴于司法不公是导致公众对于司法公信力下降的重要原因,让公正司法在阳光下运行是解决这一问题的有效途径.因此,应当坚持精细量刑,规范法官自由裁量权,最大限度地防止冤假错案；坚持公正执行,完善相应监管制度,确保公平合理的开展执行活动；并积极采取检务公开、警务公开,加强公众与司法机构的沟通,消除误解增进互信,使人民群众切实参与并体会到司法公正公平,让司法活动在阳光下公平、公正运行,进而提升司法公信力.

(五)提高公众判断力,加强法制宣传教育

近年来,件时常发生充分暴露了部分公民法律意识的淡薄,法制观念不强的现状,提高公民法律意识引导其通过合法的渠道表达利益诉求是预防和处理件的关键所在.一方面需要继续增强公众的法律意识,充分利用大众传播媒介,通过网络微博等媒介进行法制宣传教育,剔除人们思想中的封建残余,培养人们的平等意识、责任意识,并通过对近期热点案例及其公众身边典型案例详尽剖析,使得公众积极参与到相关事件的讨论中去,实现理性分析,并引导公众掌握寻求司法救济途径,使社会主义法律意识深入人心,树立公众通过法律途径,采取合法理性的手段表达维护自己权益的法律意识.另一方面,应当通过宣传教育途径提高公民参与法律学习的热情,让公动了解学习法律知识,全面掌握法律法规及其解释,并制定相对完备的法律咨询制度,设立便民利民的司法答疑途径,定期组织司法工作人员对公众进行法律问题疑难解答,帮助公众对法律法规条文真正做到全面及时了解,从而使公众掌握法律原理,理解法律精神,使法律条文成为公众的自觉意识,并能在遇到矛盾冲突时正确及时运用法律武器自觉进行维权,避免矛盾激化,引起件的发生.