关于设立“人大学”的现实需求

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【摘 要 】从制度运作的实效来看,人民代表大会制度在整个国家政治生活中的地位和作用的发挥,与宪法和法律所设定目标之间具有较大的落差.究其原因,人大制度的基础教学欠缺和模式落后,及其学术研究理论导向不足,都是影响这一根本政治制度在现实生活中发挥作用的重要因素,因此,还需进一步探索人大制度有效教学的切实路径.

【关 键 词 】人大制度 人大学 教育与培训

人民代表大会制度是我国的根本政治制度.尽管在1954年人民代表大会制度（以下简称人大制度）确立后,中国人民就在法律上成为国家政治生活的主人翁.但在实践中,由于受几千年封建专制统治的影响,加上人大制度教育体系的匮乏,广大民众对如何按照自己意愿组织与建立国家政权机构、如何在国家重大事项的决策中行使权利等问题,在思想认识和实践操作中还有许多困惑.

随着依法治国基本方略的实施和社会主义政治文明建设的加强,无论是人大制度的内在规律,还是社会发展的客观现实,都迫切要求加强人大制度的基础教学和科学研究.

人大制度教育在各层次基础教学中的主要体现

目前,我国并没有设置人大制度的专业课程教学体系,人大制度学尚未成为法定学科.虽在实践教育教学中已有一些刚性的需求,但由于没有制度化的规范,实践教学中的随意性和差异化很大,表现为教学内容不平衡、教学层次不一致等.

中小学对人大基本知识的教学状况.长期以来,在中小学基础教学中,人大制度内容的教学仅是政治课教学中的一个章节,而政治课往往被简单地理解为说教课.其中对人大制度理论的涉及比较抽象,且往往缺乏鲜活的人大工作案例,很难被学生所理解,这就造成教学资源浪费.

可以说,目前的政治课（包括人大制度）的教学模式面临着极大的挑战.但这种挑战同时也是机遇,还需要广大教学工作者认真把握.如沈阳试行中小学人大代表的实践,本身就可成为中小学政治课堂教学的现实素材.

高校人大制度的教学状况.目前,在我国高等教育中,关于人大制度的知识内容主要集中在法学（宪法学）和政治学教学中.在普及性的高等教育教学中,有关人大制度相关知识的讲授一般是非常有限的.对于许多理工科院校的学生来说,主要是在有关选修课中学习的.如对《思想和中国特色社会主义理论体系概论》课程的第九章“建设中国特色社会主义政治”第一节“中国特色的社会主义政治”的讲授中,同学们对于“人民代表大会制度”这部分内容的学习时间仅为10分钟左右.教学效果如何呢?

为此,课题组进行了一关于个首都大学生关于人民代表大会制度认知情况的调查.调查人数为300人,回收问卷286份,以其中三个典型的问题为例：

首都大学生关于人民代表大会制度认知情况的调查结果（部分）

从统计结果可看出,尽管首都大学生身处国家政治经济中心,但对于人大制度的知识储备还是比较欠缺的.这不仅是由于课堂讲授内容不多,课本知识内容比较少,而且由于直接利益的隔阂,大学生甚至对自己的选举权也比较漠视.①

党校系统的培训班教育.随着依法治国进程的推进,在各级人大的推动下,人大制度理论课逐渐被列入某些党校的干部培训课程中,或是开设为选修课.

具体而言,党校系统的人大制度培训班教育有着突出的特点：一是党校教学内容得以拓深.人大制度的教学被列为党校教育的重要组成部分之一,有助于从国家根本政治制度的高度深化学员对国家制度的理解和认识.二是党校教学进一步加强了与人大及其常委会实践的联系.如北京市人大和北京市委党校,通过合作研发课题等形式,共同深化了对人大制度的实践调研.三是党校的教学形式得以丰富.教研人员通过将来自人大领域的鲜活案例及时补充到教学中,有助于纠正各级干部对人大“橡皮图章”作用的片面理解.

概括地讲,从教学对象的不同层次来说,在中小学和高校非专业课程教学中,对人大制度的教育教学主要是作为概念性内容的介绍；在研究生教育教学层次,虽人大学学科体系未经法定确立,但人大制度已被作为一个可选择的研究方向,已有数篇优秀的硕士和博士论文；在高级干部研修和培训层次,如在党校和各级党校系统中,人大制度的培训教育已被逐步纳入教学体系,有了相对固定的学习群体、学习内容和学习机制,并向专业选修课方向不断拓深.

中外人大制度的学术研究状况

随着我国人大制度在整个国家政治生活中地位的提升和一些学者学术兴趣的扩展,现已有越来越多的国内外高校、研究机构和学者加入到人大研究的队列之中,学术成果的数量和质量也在逐步提升.

与此相应的,自20世纪90年代以来,新增了许多人大制度专业领域的期刊、报纸和杂志专栏,并且国家和省部级立项课题也有实质性的突破.更重要的是,还成立了一批实体性的科研机构,配备了专职（）的科研人员,并通过人大机构与高校的结合等多种方式,将人大制度的研究推向深入.

国外研究动向.相对于国内的研究而言,国外研究的最大特点就在于从某单一的视角展开并寻求深入的发现,西方学者更愿意将中国人大制度和政治制度的成长归结为某种模式.如,根据国外学者对中国地方人大制度的研究,何俊志老师将其划分为“权力扩张模式”、“制度成长模式”、“过程嵌入模式”和“制度贯通和网络联结模式”四大类型.②

概括来讲,这些学者的研究成果可分为三种类型：一是人大代表制理论的思考,即就人大制度中的某一个理论环节进行深入探讨.如,根据民意表达理论对于人大制度中代表机制的反思和探讨.③二是根据时间的流转,对人大制度历史发展的总结和反思,特别是对人大早期的制度发展的理论解读.三是对人大、党委和政府机构间的合作与协调机制的学理分析.④

总的来看,这些理论的形成,大多用一个单一的视角来概括复杂的地方政治现象,未免以偏概全.而且,国外的学者用西方的观来解释中国的政治现象,难免会出现偏差和误读.

国内研究现状.目前,国内对人大制度的研究,主要由两大主体力量组成.其一是来源于各级人大常委会以研究室为主体的公务员研究力量,常被简称为“体制内”研究力量；其二是以高校教师为主体的科研人员研究群体,常被简称为“体制外”研究力量.在现实人大制度运行中,这两个研究主体力量有所区别,也有所合作. 以北京市人大和上海市人大为代表,两种研究力量的结合,有利于从人大的设计原理和相关法律条文出发,对人大制度的产生及发展进行全面的描述和解读.这样的研究力量的有机组合,既有利于人大实践的规范分析和对策研究,也有利于人大制度及其理论的及时升华.

人大研究工作者的职业化.新世纪以来,人大制度研究最明显的变化就是人大研究工作者走向了职业化.这种职业化,是在以高校教师为主体,以高校研究院所为平台的基础上发展起来的.

1998年9月,北京大学法学院成立了人民代表大会与议会研究中心.2003年7月,由湖北省人大常委会和中南财经政法大学共同建立的湖北地方立法研究中心在武汉成立,这是我国省级权力机关与高校成立的第一家地方立法研究机构；2004年4月20日,北京市人大和北京联合大学发挥各自优势,适时成立了人民代表大会制度研究所,被誉为“中国第一个专门从事人大制度理论与实践研究的学术研究机构”.

实践证明,这些专门的人大（议会）研究机构的成立,解决了人员队伍比较分散,研究力量不足的问题,有机地将在高校的相关专业人才和从事人大工作的同志结合起来,共同开展人民代表大会制度的研究,形成了人大理论与实践结合进行研究的有效合力.

人大制度的教研有待拓展新的路径

自20世纪90年代初期,就有学者提出必须把人民代表大会制度作为一门科学来研究,并提出要建立成独立的学科—“人大学”.因为,就人大的几项基本权力与职能来看,有的已经形成了学科,如立法权、监督权,“既然上述人大制度中的几个重要组成部分可以独立成为一门学问,当然涵盖这一切的‘人大学’也是可以成立的.”⑤

但近20多年的“人大学”的研讨相对低调,在基础教研方面颇有积累,但还有待于拓展新的发展路径,即不仅要满足各级各地人大代表履职培训的现实要求,还需进一步将地方人大的实践探索上升到理论的层次,并为国家立法的完善提供理论支撑.

人大工作对人大教育的现实需求.由于受我国目前教育体制和专业设置的影响,人大制度的教学教材、教学师资主要由法学和政治学所担当.在实践中,由于·人大（下转147页）（ 上接45页）制度本身的专业性和亲实践特性,许多的人大制度研修班,都由人大及其常委会中理论素养较高的有关领导所担任.这样,人大制度的传播途径就相当有限.

21世纪以来,尽管许多高校都设置了专业的人大制度研究平台,组建了专业的人大制度研究队伍,但大多教研人员都是的,很不利于专业发展.对于从事人大工作的人大常委会工作人员和一届一茬的人大代表而言,很大程度上都只能从实践工作中摸索学习,现学现用.

实践发展对人大理论研究的要求.从法治建设的历史进程来看,我国人大制度中的很多新做法和较好的做法,几乎都是由地方人大先行创新发展起来的,在立法之前早已实现地方人大“立法突围”.如人大述职评议制度、立法听证等.可以说,正是在各地人大不断实践探索的基础上,各级人大逐步将地方经验上升为国家法律.

此外,法律所规定的不少方式方法,如质询和罢免等,虽是为法律所明文规定的制度性措施,但大多地方人大却又将此职权虚置,很难发挥出应有的作用.

近三十多年来,中国的社会经济管理体制发生了很大的变化.这种社会体制的变化,对人大制度的理论研究也提出了许多新的重要命题.如人大制度与社会经济管理体制的衔接问题等,都是包含着政治改革和社会改革并举的系统工程.对此,还需我们从理论和实践方面进行深入的探讨和分析.

即时教育延伸为常规教育并发展为职业教育.由于人大制度的教育教学,还远远不能满足实践的要求,多年以来,人大制度培训班和研讨班成为人大制度教育的重要形式.这同时也为我们今后的发展提供了重要的实践平台.

党的十一届三中全会后,随着社会主义法制建设的不断推进,人民代表大会制度及其教研工作也逐渐得到重视.全国人大常委会和法工委曾多次举办培训班、研讨班,吸收一些专家学者加入到人大制度和人大工作的教研之中.经过近30多年的发展,人大制度培训班已普遍被人们所接受.各种人大制度培训班逐渐被常规化和制度化.如各级人大的新进人员培训班,每年一度的全国人大代表培训班等.

人大培训的对象也有相对固定的庞大需求群体：第一类是各级人民代表大会代表；第二类是各级人大机关的工作人员；第三类为公务员；第四类为公民.这种以人大即时教育替代基础教育的模式,由于跟实践密切相关,得到了长足的发展.但由于还没有形成有效的体制保障,在现实中面临着严峻的挑战.

总的来看,如何探讨建立一个长效的发展机制,将这种即时教育延伸为常规教育乃至发展为职业教育,既是时代对我们教研工作的新要求,也是新时代对人大制度的发展所提出来的重大课题.从更广泛的意义上来说,促进人大制度的职业教育,这也是符合国际国内社会政治经济发展潮流所需的可行路径.

（作者单位：北京联合大学人大制度研究所；本文系北京市属高等学校人才强教深化计划中青年骨干项目阶段性研究成果,项目编号：PHR201108427）

注释

①左鹏：“大学生选民的选举心态和选举行为─以北京市区县人大代表环节选举为例”,《青年研究》,2007年第9期.

②何俊志：《中国县级人大制度模式研究》,重庆出版社,2005年,第38～39页.

③O'Brien, Kevin J, "Agents and remonstrators： Role accumulation by Chinese People's Congress deputies", China Quarterly, 1994： 138, P359.

④Xia M, "Political Contestation and the Emergence of the Provincial People's Congresses as Power Players in Chinese Politics： a work explanation", Journal of Contemporary China, 2000：24, P185-214.

⑤万升：“人大学的研究现状及研究对象和方法”,《人大研究》,2007年第5期,第17～21页.