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[摘 要 ]随着新型农村基本养老保险的试点地区不断扩大,制度间缺乏衔接将会严重阻碍新农保的推广和可持续发展.笔者对新农保与城镇企业职工养老保险、老农保、农村低保、被征地农民养老保险的衔接问题进行初步探析,并提出相关政策建议.
[关键字]新农保；老农保；城保；农村低保；
随着新型农村养老保险(以下简称“新农保”)试点区域的不断扩大,各试点地区遇到许多问题值得思考.通过新农保实施过程中存在的问题,着重针对新农保政策与其他社会保险制度的衔接问题进行探析,提出了新农保与其他社会保险之短的衔接办法.
一、新农保与城镇企业职工养老保险的衔接问题
随着户籍改革、社会经济结构的变化,越来越多的农村人口流入城镇,若不能正确处理流入城镇人口的基本养老保障衔接问题,有可能引起一系列不良的社会和经济后果.
(一)衔接中的难点
与城镇职工基本养老保险相比,新农保在保障对象、参保人自愿程度、缴费标准、筹资方式等方面存在很大的差异,这些都阻碍了城乡社会养老保险的顺利衔接.
(1)在保障对象方面,城镇职工养老保险的保障对象主要是在城镇参加工作的群体：新农保的参保对象是年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民.
(2)在参保人自愿程度方面,城镇职工养老保险是国家强制实施的,企业和个人必须按照法律规定按时足额缴纳养老保险金：而新农保实行的是自愿原则,农民可以根据自己的实际经济情况自愿参加新农保,国家没有强制措施.
(3)在缴费标准方面,城镇职工养老保险必须按规定缴纳保险费,支付养老金：而新农保坚持有弹性的缴费原则,目前有100元、200元、300元、400元、500元5个缴费档次,参保人可自主选择缴费档次,多缴多得.国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次.
(4)在筹资方式方面,城镇职工养老保险的缴费主体是企业,企业缴纳20％,个人缴纳8％.新农保实行的是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集方式,主要缴费主体是政府,政府承担基础养老金部分.
(5)在基础养老金计算方法方面,城保的基础养老金月标准为当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,遵循“多缴多得”的原则：新农保的基础养老金由国家财政全部承担,与农民缴费时间和数额关系较小.
制度管理上的差异使城乡间养老保险的衔接困难重重,为了加快我国乡一城人口迁移进程,消除城乡二元经济结构,缩小城乡居民收入差距,必须有效实现城乡社会养老保险制度的衔接.
(二)衔接措施
目前,有不少学者建议把农民工视为一个特殊群体,制定专门的统一的全国性的农民工养老保险制度.笔者认为,没有必要针对农民工单独实行一套养老保险方案,养老保险制度的碎片化更不利于城乡统筹的社会保障趋势,为今后的转续衔接工作带来新的困难.农民工可以根据自身情况自愿选择参保方式,同时国家继续完善相应的规章制度、衔接办法等,以保证农民工的利益,促进其在不同地区间灵活就业.
从社会的发展趋势来看,城镇化速度越来越快,应以城保为标准,使更多的农民工或者其他未参加城保的人参加到城保中来.
新农保与城保的衔接应坚持的原则：分类管理,不能重复参保,即新农保和城保只能参加一个,不能同时参加.由于农民工数量大,流动快,养老保险的衔接问题难度大,耗费的物力财力较多,我国现有的条件不能随着农民工的流动立即对其养老保险进行衔接,这就需要先分类管理,即在未退休前,由各自的经办机构分别管理参保人的相关信息.
最终的折算主要有两方面：一是新农保转入城保,一是城保转入新农保.
新农保转城保的折算方法.新农保参保人员参加城保后,可将个人账户积累额转入城保个人账户,并向前折算为城保缴费年限,终止新农保关系.具体的缴费年限折算为,新农保的缴费年限总额除以按城镇企业职工基本养老保险灵活就业人员的最低缴费标准缴费的所有年限的总额.达到法定退休年龄时,既参加了城保又参加了新农保的人员,符合城保领取条件的,新农保个人账户资金(按银行利息)一次性退还本人,终止新农保关系.
城保转新农保的折算方法.当参保人员达到领取养老金的年龄时,不符合城保养老金领取条件时,将城保中的个人账户总额和城保单位缴费的12％转入新农保个人账户,按规定享受新农保的相关政策.
农民可以根据自己的情况自愿选择参保方式,同时,加强新农保与城保的衔接,还必须加大相关部门的监督工作,做到公开、公正、透明,保证在衔接转移的过程中不出现暗箱操作、幕后交易等行为,同时也要加强与农村低保户等其他保障制度的衔接.
二、新农保与农村其他社会保险的衔接问题
(一)新农保与老农保的衔接问题
2009年9月,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出：“在新农保试点地区,凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人,可直接享受新农保基础养老金：对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人,应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户,按新农保的缴费标准继续缴费,待符合规定条件时享受相应待遇.”
但是目前面临的衔接难点是老农保规定的领取养老金的年龄与新农保不是完全一致,而且老农保的参保人群较复杂,部分群体应为参加老农保的养老金待遇高于新农保,不愿意转入新农保.
针对衔接存在的问题,笔者认为由于老农保是以个人储蓄为主,其个人账户储蓄在新农保试点时可以一次性支付给参保人并中止老农保的保险责任.
(二)新农保与农村低保的衔接问题
新农保与农村低保都是为了保障农民的基本生活,农村低保实施的时间较长,随着新农保的试点及全面推广,与农村低保之间如何进行衔接是当前面临的一个严峻问题.
新农保属于社会保险,需要个人缴费才能享有领取养老金的权利,而农村低保的缴费完全由政府承担,主要保障困难人群的基本生活.
根据二者的不同特点,笔者认为应该通过如下方式进行衔接：
年满60周岁,符合新农保参保条件的农村低保户居民,在领取低保补贴的同时,也可以领取新农保的基础养老金,个人账户也同样采取政策规定的程序缴费、积累、发放等.
首先,虽然参加新农保,但是农民不能立刻从中获得收益,尤其对于贫困户而言,其生活因为新农保的缴费更加拮据.其次,单纯的农村低保补贴和新农保的基础养老金均低于农村最基本的生活消费开支,不能满足农民的生活需要,将二者叠加才能真正解决农村困难人群的生活问题.再次,对于部分或全部家庭成员达到领取新农保养老金的条件时,其领取的养老金计人家庭收入中,重新确定其低保资格和标准.
(三)新农保与被征地农民养老保险的衔接问题
随着城市化进城不断加快,被征地农民数量越来越多.丧失土地的农民采取什么方式养老,是目前亟待解决的问题.目前,我国各地被征地农民的养老保险情况互不相同,有些地区将其纳入城保、有些地区将其纳入新农保、有些地区为其建立单独的养老保险制度.由于《指导意见》中并没有提出具体的解决方案,各地采取的政策不尽相同,在一定程度上影响农民工作的自由流动,影响其养老保险权益的正常获得.特别要指出的是,在一些地区,在新农保政策推行之前就已经出台了被征地农民养老保险制度,根据新农保要覆盖失地农民的指导思想.二者的衔接成为完成新农保制度的一大难题.
衔接的难点：
被征地农民养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成,从筹资模式上两种制度是完全可以重合的.但是,由于两种制度的个人缴费标准和政府财政资助标准不同,直接造成在养老待遇上存在一定的差异.此外,新农保存在基础养老金,而被征地农民养老保险中不包括这部分养老金,在衔接中易引发“是否公平”的问题,如何处理好基础养老金问题是衔接中的又一障碍.
衔接办法：
笔者认为应该采取如下措施,实现新农保与被征地农民养老保险问题的衔接：
首先,已经被企业录用的,有能力参加城保的可按照城保的标准参保：灵活就业者则可按照城镇灵活就业人员的身份参保缴费或者参加新农保,但是二者不能重复(具体衔接办法参照新农保与城保的衔接).其次,因为“碎片化”不仅容易带来管理上的混乱,而且增加成本,同时对于农民工等流动群体而言造成手续办理的不便.所以对于已经参加被征地农民社会养老保险的,将参保个人账户、缴费年限等合并计算并入新农保中,在养老金待遇领取上,两种制度应采取“叠加”原则,保障农民能享受到新农保的普惠性福利.