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摘 要：随着农村社会经济条件的变化和新农村建设的发展,新型农村社会养老保险的作用日益凸显,但新农保在试点过程中也可能遇到一些问题,如立法层面低、覆盖范围有待扩大、保障能力低、基金增保值困难等.本文分析了新型农村社会养老保险试行中存在的现状,并针对性地提出推进新农保的政策.
关 键 词 ：新型农村社会养老保险；问题；政策建议
中图分类号：F840.61 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.48 文章编号：1672-3309（2012）04-109-02
一、新型农村社会养老保险的内容与意义
新型农村社会养老保险（简称新农保）,是指国家以立法的形式,规定由个人、集体、政府按一定比例承担养老保险费缴纳义务,为解决农村劳动者在因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度,这是党的十七大和十七届三中全会精神的指导成果.新型农村社会养老保险之所以被称为新农保,是相对于以前各地开展的农村养老保险而言.过去的老农保主要是农民自己缴费,实际上是自我储蓄的模式,而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式,是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策.
实行新农保不仅是一项重大的惠农政策,更是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤.同时,发展新农保对社会稳定发展、拉动内需都有重要的意义.
二、新型农村社会养老保险在试点推行中存在的问题
截至2011年9月底,国家新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点参保人数已达1.99亿,其中领取待遇人数5465.32 万,再加上地方自行试点,全国已有1730个县区实际开展试点,总参保人数已达到2.35亿,领取待遇人数6694.11万.尽管如此,我国农村社会养老保险仍存在着覆盖面小,参加养老保险的人数少,保障水平低的特点,一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成.基于部分农村地区进行的实地调查,新农保在实施中存在的问题可以归结为以下几点：
(一)立法层面低,影响了新农保的稳定性
从1992年的《县级农村社会养老保险基本方案》到2009年9月的《国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》,我国发布实施的诸多农村养老保险规定,只是政府部门制定的政策性法规,尚未上升到法律层面.新农保仍是从 “惠民工程”的视角来建立并实施的,这样养老保险事业极易受到领导人变更、思想变化等情况的影响.由于没有建立农村社会养老保险制度的专门法律法规,农村社会养老保险基金的筹集、运用及养老金的发放,都是根据地方政府的政策而不是按照严格的法律化程序执行.这大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性.由于缺乏法律的强制规定,农民、集体与政府之间的权利义务关系不明确,法律责任不清晰,一旦出现纠纷,难以依法保护各方的合法权益.
(二)新农保的覆盖范围还需进一步扩大
尽管参保人数已近2亿,但还有大量的农民因各种原因未能参加新农保.
1.传统观念影响了农民的参保.“孝”,在我国的传统道德中占有十分重要的地位.在此文化背景下,农村养老主要是以家庭为主,土地保障为辅,没有充分认识到社会保障对养老的作用.传统文化中子女对老人有“经济上供养,生活上照料,精神上慰藉”的义务,如此使得农民对养老保险的需求不高,不愿参加养老保险.
2.认识误区影响了农民的参保.许多农民对新农保认识不足,存在误读,因而参保不积极.例如新农保试点指导意见中规定,年满60岁的农村老人每月可领取55的基础养老金,但前提是其子女应当参保缴费.所以有人误认为,这就是拿子女的钱给其父母发放养老金.而实际上,老人的基础养老金是政府发放的,与子女所缴的费无关.此外,中青年农民更关心眼前现实的劳动收入,缺乏积极参保的热情,更没有长期缴费、长缴多得的观念.新农保意见规定个人账户储存额按一年期存款利率计息, 并规定只要在 60周岁前缴费年限满 15年即可领取养老金,这助长了长期缴费不划算,以至不如定期存款,更不如自己经商搞个体的意识.因而各试点普遍呈现出“领取多,缴费少”的特点,即：60岁以上农民参保积极性非常高,对不用缴费即可每月领取养老金表示满意,而中青年农民则不愿参保.
3.经济收入太低影响了农民的参保.新农保在资金筹集上是以个人缴费为主,这样就导致开展养老保险的大多数地区是经济比较发达的地区,参加养老保险的群体基本上是较富裕的农民,而贫困农民因无钱缴费而无法参保,因此出现“保富不保贫”.穷人不能从养老保险制度中受益,这无疑违背了社会保险制度的最基本原则.各试点的实地调查也发现农民的经济条件与参保意愿、家庭纯收入与选择的养老保险金档次存在高的正相关.
(三)保障能力低,不能从根本上解决农民的养老问题
新农保规定参保户年满60周岁后开始按月领取养老金,具体金额为个人账户积累额除以139再加上基础养老金.确定的基础养老金标准为每人每月55元.在很多试点地区,新农保个人缴费标准只有每年100元—500元五档,如果按照最高的500元档连缴15年费,年满60周岁后每月也只能领取120元左右的养老金,即使按照现在的物价水平,120元也显然不足以维持一个老人正常的生活开支.在西方发达国家,商业养老保险一直都是养老保障体制中的重要一环,是社会保障的必要补充.但是由于我国农村家庭收入有限,多数农民缺乏商业养老保险做补充保障,因此老年农民丧失劳动力后单纯依靠新农保养老基本不现实.
(四)投资渠道缺乏,基金保值增值困难
随着新农保的展开,参保人数将不断的增加,积累年限也越来越多,个人账户基金的规模将会越来越大.基金规模的扩大,不仅带来管理上的困难,还会带来保值增值的压力.目前政策对农村社会养老保险基金投资予以严格限制,投资工具极为单一,主要是存银行和买国债.《指导意见》中规定“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”. 而近年来一年期存款利率常低于物价上涨指数.譬如 2011年,CPI的上涨幅度是5.4%,而同年期储蓄利息仅为3%,基金收益率低于 CPI指数,其保值都成问题,何谈增值?随着时间的延伸,社会保险基金贬值风险日益加大,不能充分满足人口老龄化高峰期的保险待遇需求,危及将来的养老金支付水平,老年人的合法权益将难以有效保障.