在华外国商会其政治参与

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摘 要 ：在华外国商会建立了广泛的国际国内社会网络,它们参与了中国立法机关、行政机关、司法机关的一些活动.它们的政治参与表现在：对中国政府的政策施加影响、监督政府、为中国利益游说母国政府、增大法院的压力,等等.在这些外国商会的政治参与中,展现出中国政府过程“压力政治国际化”的一面.

关 键 词 ：在华外国商会；政治参与；利益集团；压力政治国际化

中图分类号：D6；F125 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)03-0023-11

一、在华外国商会概况

中国经济的变革,不仅带来了经济的增长,而且导致了经济结构和社会结构的变化.民间商会、外国在华商会正是在这一背景下出现并不断发展的.民政部2004年公布的数据显示,“外国商会16个”①,中国国际贸易促进委员会2007年发布的数字显示,外国商会至少有19个.1989年国务院颁布外国商会管理的有关条例,该条例仅准许每个国家注册一个商会,所以有的商会并没有列入统计中,比如上海美国商会.

根据相关商会网站的介绍,截止2009年11月底,中国美国商会（后文简称美商会）有1200多家企业会员,中国欧盟商会（后文简称欧商会）有1300多名会员,中国澳大利亚商会有250多家企业会员,中国新加坡商会有1000多名会员.汤蕴懿等考察了上海的外国商会,截至2004年6月底,上海美国商会有1000多家企业会员,2600 多名个人会员,上海德国工商大会有1800 多家企业会员(包括300 多家周边地区企业会员)等②.

在华外国商会内部的组织分工严密.商会设有得到中国有关部委批准的明确章程,会员包括企业会员和个人会员.全体会员有权利出席年度大会和商会组织的活动.全体大会选举商会会长、副会长、财务总监,这些人再加上商会成员代表或顾问构成商会主席团.以欧盟商会为例,商会主席团的职责是检查会员资格、决定工作小组的工作范围、提交商会年度报告、督促会员缴纳会费、保障商会日常工作的运行,等等.会员向商会主席团提交申请后可以成为专门小组的成员,小组成员选举小组主席,经由商会主席团任命的人员有权利和义务参加小组的会议,工作小组的主席向商会主席团提交本小组的年度报告.外国商会在中国活动的时间有些已经有二十多年的历史,其内部的分工也相当专业化.一些商会设立一二十个专门的行业工作小组,以产业或企业所要解决的问题为划分依据,当中国某一产业有重大变化时,还会设立新的工作小组为会员企业服务.每个小组有商会的专职工作人员,配合商会会员选举的小组主席,把同一产业的企业组织起来.它们根据自己的事务范围,与中国的相关部委、媒体等建立良好的关系.商会设有专门的政府关系小组、立法小组,小组之间还会针对具体问题,以项目为中心联合行动,表明商会的内部组织不是简单地采用科层制的组织结构.跨部门的联合以及以某项目为基础的组织形式,表明商会的组织结构呈现网络化、灵活性的一面,作到了“为灵活性和变革而加以组织”

② ④ ⑤

李维安：《非营利组织管理学》,高等教育出版社2005年版,第245、252、273、249页.

.纵向和横向的沟通渠道多,纵向与横向相交织,这样的组织结构“有利于组织内资源的共享和整合；有利于组织内信息与知识的沟通和共享；有利于组织新项目的快速展开”②.它一方面保证了商会可以关注大量有关会员利益的问题,组织众多为会员服务的项目；另一方面保证了开展某一项目的服务质量,可以在一定时间内用比较小的组织成本追踪项目的进行过程.有些商会的组织分化尚不复杂,如中国新加坡商会的专职人员就很少.

在华外国商会建立了广泛的外部网络.以上海外国商会为例,上海外国商会网络体系结构可分为当地网络体系、区域网络体系和全球网络体系三个层次, 从而构成了由局部到整体、相互交错的多层面外部组织网络

汤蕴懿、唐兴霖：《商会网络体系构建及分析――以上海外国商会为研究对象》,《上海经济研究》2007

年第3期.

.其他在华外国商会外部网络都体现了上述特点.各国商会之间有时展开一些合作,比如联合举办活动、联合就同一议题开展游说等活动.这些合作增加了商会的外部社会资本的积累,“组织间长期的相对稳定的关系容易产生信任,杜绝合作中的投机行为,从而降低了交易成本.同时,在良好合作关系的基础上,知识与信息可以畅通地在组织间流动”④.在华外国商会与母国商会间的关系上,在华外国商会往往是母国商会的分支.如中国美国商会是美国商会的海外分支,美国商会有遍布全球的海外分支商会,如日本美国商会、台湾美国商会.在中国活动的外国商会发挥影响的最重要的因素,是纳入了母国的联系网络,借助母国商会的影响.需要注意的是,美国商会是国际性的非营利组织,总部与分支机构之间构成了网络化的结构.美国商会与中国美国商会、日本美国商会等之间的结构可以用地区分部结构模式来概括,即“各地区分部组织往往是总部的翻版,即分部组织也是一个结构健全的非营利组织,拥有一个非营利组织所应该拥有的所有资源和能力,具有自己的筹资渠道,自己的发展战略,并且专注于本国或本地区相关领域的项目”⑤.这一特点有利于商会开展活动,发挥灵活性,激励各分部扩张发展.此外还要注意,中国政府、商会母国政府均是商会外部网络的节点,商会为两者提供了关于商会企业会员的大量信息.

外国商会的筹资网络包括企业会员和个人会员.商会的收入一般来自于会员会费,商会举办培训、酒会等活动时也会收取一定的费用.对于在华外国商会是否纳税的问题,国税总局2005年曾经规定,“对在京外国商会按财政部门或民政部门规定标准收取的会费,不征收营业税.对其会费以外各种名目的收入,凡属于营业税应税范围的,一律照章征收营业税”

国家税务总局：《国家税务总局关于在京外国商会征免营业税的批复国税函》〔2005〕370号,20210890146/guoshui/action/GetArticleView1doid等于816&flag等于1.

.这就将外国商会与本土的社团同等看待.也要看到,不同国别的商会规模、活动范围、营利能力是不同的.有些商会活动比较多,有些在华外国商会目前的运营出现了亏损状态,比如中国新加坡商会

吴菲菲：《新加坡人在北京――记中国新加坡商会执行总监许振义》,《中国贸易报》2008年4月24日.

.为了更好地开展活动,商会还有自己的志愿者网络.本文前面已经提到,一些大的商会小组主席一般由会员企业选举产生,这些小组主席就属于志愿者网络.当然,在商会中的企业会员会有潜在的收益,商会专职人士会利用自己的外部网络帮助企业会员开展业务.

在华外国商会承担了多种功能.商会对自己功能的定位是通过对会员企业的宣传、给企业提供信息、帮助企业建立社会网络、提供商业上的支持服务,帮助母国企业在中国取得业绩.而商会实际承担的具体的功能范围广泛,如帮助会员维护合法权益、监督中国对国际社会商业承约的执行情况――对WTO的承约和其它的国际商业承约（如知识产权保护）的执行情况、为企业争取税收优惠、提供行业信息咨询、提供地区招商环境的信息、举办各类培训活动、提供母国商界与中国、商界、媒体的有效的沟通渠道.

在华外国商会的服务功能,相比较中国国内的行业协会、商会而言,具有很多特点与优势：服务常规性、专业性、服务及时、范围广泛、效果良好.这些商会除了具有本文还会进一步证实的游说政府的功能外,还具有多种其它功能；并且在提供一些服务时,尽管与非会员相比,会员可以得到收费上的优惠,但是仍然需要在缴纳会费之外购买服务.如何解释这一现象,奥尔森认为,“除为某个大集团通过游说疏通争得集体利益之外无任何其它职能的组织,不会具有它可向潜在会员提供报酬或积极的选择性激励的源泉.只有也出售私人或非集体性产品或向各成员提供社会或娱乐性收益的组织才会拥有这些积极诱导因素的源泉”

曼瑟尔奥尔森：《集体行动的逻辑》,陈郁等译,上海三联书店、上海人民出版社2007年版,第166页.

.在华外国商会多种目的、多种功能的存在,一方面增强了对企业的吸引力、增强了组织的凝聚力,另一方面也说明了商会发展的成熟与稳定.此外,商会间的合作、外部网络的发展也为企业会员提供了更丰富的服务产品.由于服务对象的增多,企业会员享受服务所需要花费的费用就会下降；而且商会间的合作、外部网络的发展能够增加商会的影响力,提供单个商会无法满足会员要求的服务.

二、在华外国商会政治参与的表现

(一)与立法机关的关系

在华外国商会可以归入阿尔蒙德所说的社团性利益集团,即“从事利益表达的专门结构,它们是为了表达某些特定集团的目标而专门建立起来的.这种利益集团的组织有一批专职工作人员集中致力于利益表达目标的专业化内部角色,还有制定利益和要求的有条理的程序”

阿尔蒙德：《比较政治学――体系、过程和政策》,曹沛霖等译,上海译文出版社1988年版,第206页.

.

从利益表达来看,商会对会员的意见进行收集,综合出最能反映本团体所代表的外资企业利益群体利益的意见,商会的目的是实现所代表的外资企业利益群体的利益最大化.如中国劳动部起草的《劳动合同法》草案进入人大审议程序后,全国人大常委会决定,2006年3月20日全文公布《劳动合同法(草案)》（以下简称草案）,广泛征求意见.其中收到中国欧盟商会(下文简称欧商会)、中国美国商会(下文简称美商会)、上海美国商会等各自的修改建议和意见.欧商会等对草案提出了尖锐批评.3月20日,美商会许多会员公司的代表参加了全国人大常委会召开的关于草案的研讨会.4月21日,在全国人大常委会的新闻发布会上,人大有关官员提到了各外国商会的具体修改意见,指出其超出人大官员“原来所能想象到的范围”

人民网：《劳动合同法草案征求民意情况发布会(实录)》,2006年4月21日,转引自中国经济网.有

关《劳动合同法》立法过程还参见以下资料：杨军《〈劳动合同法〉进入三审博弈》,《南风窗》2007

年第5期；佚名《在华美企利润高于原则 被美刊指责为“伪君子”》,新华网,转引自人民网,2007

年 5月23日；程刚、崔丽《立法校正强资本弱劳工》,《中国青年报》2007年6月30日；李北方

《商会的声音：孤独的博弈者》,《南风窗》2007年第18期；阿计《社会立法的N条“军规”》,《民

主与法制》2007年第15期；张立伟、陈欢《外商强硬拒绝<劳动合同法>草案》,《21世纪经济报道》

2006年5月12日；Jim BoyceA Work in ProgressAMCHAM CHINA BRIEFFebruary 2007美商会网站

amchamchina；Labor movementAMCHAM CHINA BRIEFjuly /august 2006美商会网

站；Working GroupsHuman Resources、Legal小组报道,欧商会网站euccc；陈

磊、安库、陈小瑾《最受关注的法律》,《南方人物周刊》2007年第29期；王毕强《员工经济补偿

设定天花板 劳动合同法渗入国际因素》,《经济观察报》2007年5月7日,经济观察网；《劳动合同法

草案首次审议：为了让劳动者绽放微笑》,中国人大网,转引自人民网,2006年3月30日；《劳动合

同法专题》中全国人大常委会历次审议的文件,中国人大网.后文除特别注明外,关于该法立法

过程的情况均可参见上述材料.

商会有专门的工作小组进行意见的收集,对于涉及到有关外资企业利益群体的重大利益的立法活动,还会有小组间的联合行动；再加上专门的咨询公司与法律专家的帮助,商会的意见具有了反映外资企业利益群体利益的权威性.中国立法过程的实际格局是“部门立法”比重很大.在华外国商会参与到提交全国人大（常委会）之前的草案的制订过程中,对于商会实现所代表的利益群体的利益是很有意义的.这可以说是间接地影响立法机关的立法.比如,商务部负责制定《反垄断法（草案）》,2004年商务部和工商总局提交的草案送审稿中,只规定“参与企业集中的经营者市场份额超过国务院规定最低限额的,应该向国务院反垄断主管部门申请批准”,最低限额由国务院另行规定.2005年7月国务院定下明确标准,2005年8月,国务院法制办组织研讨会,收集一些跨国公司、美商会、欧商会的意见,2006年对此标准作了放宽,参与立法的专家向媒体表示,修改意见与此次研讨会上的外资意见有关

叶逗逗：《反垄断法上会一波三折》,《财经》2006年第13期；何忠洲：《反垄断立法背后的利益战》,《中国新闻周刊》2006年第25期.

.如欧商会与国家发改委有关部门就《能源法》草案曾几次进行磋商

Submission of Comments on Draft Energy Law,europeanchamber/view/media/fullviewcid等于1301

在有关立法草案每次审议后,商会重新收集会员对修订稿的意见以准备与立法机关再协商,一方面表明商会具有较强的动员能力,形成了商会“组织方面的资本”

诺曼杰奥恩斯坦：《利益集团、院外活动和政策制订》,潘同文等译,世界知识出版社1981年版,第

；另一方面使其意见表达具有了持续性.如2007年2月,美商会与上海美国商会各自收集了企业会员对《劳动合同法》二审后草案的意见,联合向全国人大法工委提交对二审稿的意见.欧商会直到三审后还在听取会员公司对草案修订稿的意见.相比国内其他利益群体的利益表达,外资企业利益群体通过商会进行的利益表达具有较大的独立性,在利益表达阶段不会受到政府的影响.

在接近立法机关、影响立法的渠道上,商会采取了制度化与非制度化的方式,综合运用“内部”战略与“外部”战略④.商会通过提交意见、通过大众媒体的传播、制造设计争端、主动与参与立法的重要官员面对面的接触、几个商会间联合行动,使立法人员能够清楚地了解其意见,完成了交流的任务,也强化了向立法机关施加的压力.这种压力持续在整个立法过程中,最终压力体现在了立法的修改中.如在《劳动合同法》制订过程中,2006年4月23日,全国人大法工委、劳动部等有关部委、国内高校劳动法专家在上海召开研讨会.上海美

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李国华：《〈劳动合同法〉倾向劳方条款中未见“农民工”》,《中国经营报》2007年7月2日.

.从该法的一审到通过,美商会邀请全总的人士与企业进行对话交流等表达诉求的相关活动举行了约十次.

立法过程中的争端反映了商会游说的能力.因为政府会对商会要求作出各种调节,而商会意识到“许多不能转化成争端的要求,永远到不了输出阶段”

戴维伊斯顿：《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社1999年版,第89页.

,所以采取了一些相对强硬的手段.外国商会的压力确实对立法产生了作用.如《劳动合同法》制订过程中,二审从原定的2006年8月推迟到12月,对一审稿规定的解约时向员工追索培训费时限缩短到1个月.裁员上也作了调整,这些都有利于大企业

《中国美国商会致：全国人民代表大会常务委员会、法律委员会、财政经济委员会、法制工作委员会

关于<中华人民共和国劳动合同法（草案）>的修改意见》,第30页,2006年4月19日,美商会网站.

.美商会对这些问题都提出过自己的意见.2007年4月,全国人大常委会三审,明确了经济补偿的标准.该规定可能参考了外国商会和外资企业的意见.至此,草案修订稿在涉及诸如试用期、非竞争协议、下岗和集体谈判等较为技术性的条款的用词上作出了很多改动.6月29日,全国人大常委会表决通过《劳动合同法》.全国人大一官员称,直到法律通过前几天,还有一些大企业、行业协会不断打以撤资相威胁.全国人大法工委一位官员承认,在草案修改过程中,的确考虑到了用人单位的权益,并作出了有限度的让步.经比较发现,草案由一审到表决通过,甚至对立法宗旨的表述都发生了一些变化.美商会表示,其在2006年4月草案征求意见时提出的意见,有四分之三都在修订稿中得到了解决.在接受记者采访时,谈到美商会在中国立法中发挥作用的成功案例,其会长认为首推《劳动合同法》.相比一稿、二稿,他评价最后通过的《劳动合同法》是“一部更好的法律”.

压力产生效果还有其他原因,立法精英的不同偏好会给外国商会留下产生影响的空间.如《劳动合同法》立法仍是政界、学界精英起主导作用,比如全总充当了工人的代言人.立法机关、参与立法的部委制定本法的宗旨,是保护劳动者的合法权益,解决近年来劳资争议激增带来的不和谐现象,也是为了贯彻以人为本、落实科学发展观的新政策理念,保护弱势群体利益

《劳动合同法草案首次审议：为了让劳动者绽放微笑》,中国人大网,转引自人民网,2006年3月30日.

.而对外开放、吸引外资也是长期以来的政策.这些表现在参与立法咨询的学界专家分裂为两个派别,参与立法的精英对立法内容有不同的偏好,争论对劳动者的权益保护究竟在何种标准上才是合理的,如何对待外资资方的利益

赵小剑：《劳动合同法：更理想,还是更现实?》,《南方周末》2006年6月15日.

.商会的撤资威胁暗示在此产生了效果,“对拥有公职者的期望标准,对议员的角色期望,相当程度上影响了政治利益集团参与政治决策的作用”

杜鲁门：《政治过程――政治利益与公共舆论》,陈尧译,天津人民出版社2005年版,第380页.

外国商会参与立法,使中国立法过程有了新的特点,一方面意味着社会力量对立法作用的增大,另一方面也意味着压力政治的国际化.“企业活动的国际化,当然会自然而然地把对抗利益团体的活动引导到国际化的道路上去”

内田满：《现代美国压力政治》,唐亦农译,复旦大学出版社2007年版,第220页.

.压力政治的国际化包括支持与反对力量的国际化.立法已经不再简单是中国本国政府的政治行为,在全球化的背景下,还会受到外部的压力.“为了促进经济增长,各国不得不展开吸引私人投资包括国外直接投资的激烈竞争.这样,在资本和劳工之间的力量平衡关系发生了明显有利于资本的变化”

俞可平等：《全球化与国家主权》,社会科学文献出版社2004年版,第157、159页.

,作为发展中国家的中国也必须考虑到这一点,在决策上涉及外资利益群体的群体利益时不得不谨慎,并且“跨国公司创造的税收还使东道国主动限制自身权力的行使,以便吸引和留住跨国公司”⑥.这是外国商会压力的有效性可以得到解释的一个因素.

全球化的一个方面还包括价值观的全球化,比如人权、,这些价值具有普世性,中国政府的某些立法得到了西方媒体、社团、官员的支持.如2006年到2007年期间,《纽约时报》等媒体、美众议院几十名议员、美钢铁工人联合会等组织,批评在华外企和在华外国商会干扰中国《劳动合同法》立法过程.美商会的官员否认其有淡化《劳动合同法》修订的意图,其发言人称,它只是和中国的其他一些商业和劳工团体一起提交了一些有建设性的意见,并寻求搞清《劳动合同法》草案原件中的几点具体问题.中国的压力政治国际化与西方国家不完全一样,但是事实证明,中国的政府决策受到了来自外部的压力.

由此可见,在意见表达、意见综合、决策这一政府过程中,外国商会是有可能有力地施加压力,最终在立法内容变化上产生影响,反映自己所代表的群体利益的.当然这并不意味着本文认为外国商会的所有利益诉求都可以反映在法律之中.

除此之外,在华外国商会还参与了“两税合并”、《反垄断法》、《对外贸易法》修订案、《专利法》修订案等涉及商会企业会员利益的法律的立法过程.

(二)与行政机关的关系

考察在华外国商会与行政机构、法院的关系,最重要的背景是离不开在全球化时代中国加入世贸组织这一现实.国务院为此进行了几次行政法规规章清理,并已规定,“各级政府部门制定的与贸易、投资有关的规章和政策措施,都必须在指定刊物上予以公布,不公开的不能执行.有关法律、法规可以事先公布草案征求公众意见”

张向晨：《中国加入WTO两年半的回顾和思考》,《战略与管理》2004年第3期.

.然而外国商会在各种场合一直批评中国政府制定法规政策透明度低,相关利益方无法更好地参与.由此可见,入世为中国政府带来了权利,也带来了义务、压力范围的扩大、外资利益群体参与渠道的增多.

外国商会知道如何处理好与中国政府的关系,这样才能在变动的中国社会中创造有利于自己所代表的利益群体利益的商业环境.比如,一名专业公关公司的副总裁,也是美商会的中国政府关系委员会副主席之一,为外资企业指出,如何通过政府达到自己的目的.这一过程分为五个步骤：（1）祛除对中国政府的神秘化；（2）与负责自己行业事务的重要的政府部门建立关系,与这些部门的官员建立关系；（3）通过努力交流加强对这些部门及与它们相关的行业协会的影响力；（4）扩大与所有利害相关方包括政府、行业协会、学术界、媒体等的联系来增加你的影响力,在所有利害相关方之间,通过游说工具运用传统的公关模式创造会谈的机会；（5）完成目的

Sheila RaeThe Ins and Outs of Chinese Government Relations12th July2002美商会网站.

.从中可以看到外国商会的专业化游说技巧.以下统计为商会与中国政府官员面对面接触的次数,这些官员主要是部委的官员,不乏部长级人物,有部委职能部门的官员,个别属于地方高级官员,会谈经常有明确议题,欧商会把这些与政府的接触归入游说活动（Lobby Actions）.

外国商会与许多政府部门关系良好,但是在中国现有体制下,政府部门的防御性还是很强的.有些时候商会曾无法与一些部门沟通.如美商会称,2005年其提出交换对商会白皮书的意见,遭到三个部委的拒绝

AMCHAMCHINA STAFFEngaged This year’s White Paper briefings with the Chinese government

showed a new level of opennessconstructiveness and attention to detailAMCHAM CHINA BRIEFP8NOVEMBER2005美商会网站.

.这种情况下商会的要求就可能无法对决策产生效果.伊斯顿认为“要求的提出者必须使自己面向一个能作出权威性决策的子系统.否则,要求很少有可能得以实现”

戴维伊斯顿：《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社1999年版,第139页.

1对国务院部委政策的影响

外资集团的游说合力会延缓政策的制定与实施.“在考虑‘两税合并'时外资集团利用其在经济结构中的重要地位而向政府施加压力,甚至获得商务部的‘合作’,共同反对两税合并”

朱光磊：《当代中国社会各阶层分析》,天津人民出版社2007年版,第523页.

；在某种程度上验证了阿尔蒙德所说的“管制机构脱离政府控制,而成为其试图管理的对象的俘虏”

阿尔蒙德：《比较政治学――体系、过程和政策》,曹沛霖等译,上海译文出版社1988年版,第191页.

,也说明了外资利益群体影响力的强度.商务部的前身是外经贸部,主管外资工作,在与外资利益集团打交道时,彻底被外资利益群体“俘虏”是不可能的,但在某些情况下,对其有所照顾是有可能的.甚至有学者指出,某些国家“在华商会以及中国外商投资企业协会（商务部下属的行业协会）,通过母国政府或政治游说,或收买、利用高干子女、亲属,或聘请一些部门领导与职员做咨询师（拿咨询费）,或将相关课题配以丰厚的课题经费,给予一些部委研究机构与学者”

江涌：《警惕部门利益膨胀》,《望》2006年第41期.

.一些灰色交易并不足以解释商会在一些政策问题上具有影响力的全部原因,更不足以断定部委被彻底“俘虏”,但是应该有助于商会博得某些部委更多的“同情”与“支持”.商会在政策制定过程中,往往会召开各种研讨会充分反映会员的意见,与政府官员交流.以下为外国商会对国务院及其部委政策的具体影响.

（1）对政策实施施加影响.一个完整的政治过程包括意见输入、政策制定、政策实施与反馈.一项政策制定好之后,政策对象会对其提出反馈意见.在政策实施的过程中,决策部门有可能根据反馈意见进行修改.对于一些政策来说,由于其专业性很强,政策细节的调整会影响到利益的变化.外国商会重视政策的实施,在一些政策实施过程中会影响政府以进行政策细节上的修改.比如2002年建设部、外经贸部联合颁布了关于外商投资建筑业的两个规定（113、114号令）,外商认为,这两项法令要求标准过高,从2003年后,美商会连续四年在白皮书中对法令提出批评,建设部在压力下不得不对此作出回应,2007年初颁布了实施细则,降低了要求

牛晓波、王娜：《回应“建筑市场开放倒退说” 建设部组织起草细化规章》,《21世纪经济报道》2006年5月26日；中国美国商会、上海美国商会：《美国企业在中国2007年白皮书》75页,美商会网站.

（2）变更取消行政机构的规制细节.

美商会称,经过其工作小组（商会工作人员支持、与会员企业密切合作）的长期游说,2007年2月卫生部和国家质检总局联合向世贸组织发送对从疯牛病疫区进口化妆品的管理办法修改的通知,通知放松了对进口化妆品的一些规制

JIM BOYCE:Industry makeoverAMCHAM CHINA BRIEFJUNE 2007P31；中国美国商会、上海美国商会：《美国企业在中国2007年白皮书》第81页,美商会网站.

2对中国政府的监督功能

入世后中国政府需要遵循WTO规则,回答世贸成员国主要是发达国家政府对中国入世后的政策执行所提的问题.中国政府履行WTO规则的执行力度如何评价?发达国家与世贸组织都会进行评估,外国商会利用与外资企业的密切联系,通过在中国发达地区设立的商会分支,熟悉中国本土情况,获得了信息上的优势,它们的意见是发达国家评价中国履行WTO规则执行力度的依据.比如欧商会每年发布的《欧盟企业在中国建议书》,美商会与上海美国商会联合完成的一年一次的《美国企业在中国白皮书》,都会向欧盟组织、美国的相关政府部门和非政府组织、中国政府部门提交.这些评估既是为外资利益群体向中国政府施加压力提供的政策工具,也是母国政府和企业界了解中国的途径.如2005年,为美国国会设立的美中经济与安全评估委员会(US-China Economic and Security Review Commission,简称USCC)开会作准备的一次听证会上,美国商务部一名官员在做关于中国遵守世贸组织规定情况的证词时,引用美商会的白皮书评估资料作参考

Statement of Henry A Levine Deputy Assistant Secretary of Commerce for Asia Market Access and Compliance Prepared statement CHINA AND THE WTO:ASSESSING AND ENFORCING COMPLIANCEHEARINGS BEFORE THE US-CHINA ECONOMIC AND SECURITY REVIEW COMMISSION ONE HUNDRED NINTH CONGRESS FIRST SESSIONP59FEBRUARY 3 AND 42005usccgov

.在USCC其他一些听证会上,也可以看到美商会及其白皮书的影响.它们利用本国政要访华期间,与本国政要交流、提供意见咨询,或在母国的听证会上提供证词.比如美商会2002年9月发布《中国加入世贸组织承诺的报告》时,在华盛顿的该商会名誉主席同时向美国贸易代表处作了证词陈述,该报告的一个重要内容是指出中国在履行承诺过程中的一些问题

徐翼：《中国美国商会发布<中国入世承诺的报告>》,《中华工商时报》2002年9月24日.

商会还会与母国的一些组织联合行动,监督中国政府.比如2005年,美国商会（American Chamber of Commerce）与美

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陈颐：《坦诚交换意见并采取行动》,《经济日报》2005年5月19日.

.而美国商会是美国本土影响力很大的商会,这样的合作有利于提高美商会意见的权威性、扩大其监督的影响力.美商会与上海美国商会联合发起的“敲门运动”（ Door Knock）,组织庞大的游说队伍,拜会美国国会、行政机构、商会、智库的与中国相关的重要政策制定人员,其中一个内容就是让他们了解美资企业在华的处境,提出一些中国存在的问题,督促美国政府重视中国遵循WTO规则执行的情况

向国会山进发,AMCHAM CHINA BRIEFMAY 2005,美商会网站.

.在这些情况下,商会关于中国知识产权保护等问题上的意见得到了本国政府与组织的倾听,转而给中国政府带来了压力,这是压力政治国际化的又一种表现形式,也增强了商会游说政府活动的影响力.所以,中国政府在有些问题上会主动吸收商会参与,比如由副总理担任组长的国家保护知识产权工作组举行的“与外商投资企业定期沟通协调会议”就己邀请在华外国商会参加

参见中国保护知识产权网关于“与外商投资企业定期沟通协调会议”的系列报道.

3与地方政府关系

除了作为地方政府与外资企业之间的桥梁外,商会与地方政府的关系主要表现如下：

（1）在商会比较集中的大城市,商会还会通过与地方政府合作,一起维护企业会员的利益；在个别情况下,商会还是地方政府体制局部变化的动力来源之一.比较典型的是2006年,北京市朝阳区政府和美商会共同合作成立的“朝阳反侵权盗版示范区”,这是第一个由地方政府和外国商会共同发起成立的“反侵权盗版示范区”.朝阳区整合了与保护知识产权相关的政府职能部门,建立高级别的专门工作小组,一起协调进行知识产权保护工作.商会会员企业发挥保护知识产权工作的宣传与作用,政府积极配合后续的执法工作.政府建立与商会的沟通机制

沈衍琪：《朝阳欲建本市首个反侵权盗版模范城区》,《北京日报》2007年11月26日；American Chamber of Commerce China and Chaoyang District Government launch government-industry anti-piracy initiative,美商会网站.

.又如,上海市建立了知识产权联席会议制度,包括二十多个重要政府部门,由知识产权局局长担任联席会议秘书长,与一些外国商会也建立了沟通机制

范利祥：《上海力推自主知识产权战略》,《21世纪经济报道》2006年5月9日.

（2）监督与评价功能.地方政府长期以来贯彻招商引资的政策,招商引资成了地方政府的重要职能.商会组织企业对地方政府考察或通过对会员企业的调查,熟悉地方的商业环境,对地方的优势与缺点作出评价,反馈给其他企业会员.比如美商会在白皮书中对成都等二线城市的特点进行比较,为会员企业投资提供参考

中国美国商会、上海美国商会：《美国企业在中国2006年白皮书》第153页,美商会网站.

.美商会2007年的白皮书中,将对城市详细介绍的范围扩大到四个,提出了细致的评估；比如指出北京存在的问题包括交通拥堵、空气污染、水资源短缺等五个方面,并提出解决问题的建议

⑦

中国美国商会、上海美国商会：《美国企业在中国2007年白皮书》第131、133页,美商会网站.

.地方政府为了吸引外资,对这些监督评价是比较重视的,对一些问题会及时解决.比如美商会在2006年发布的白皮书中,吁请上海市政府关注互联网的稳定性与速度,随后,“上海市长韩正作出了回应,要求上海电信与上海美国商会的信息通讯委员会一起合作,寻找解决方案”⑦.

（3）对地方政府发挥政策咨询功能.地方政府部门就某项法规政策的实施主动与在华外国商会联系,召开座谈会,相互沟通与交流,听取在华外国商会对某项法规政策实施过程中所反映出的外资企业意见.政府希望通过对话活动,一方面具体解释法规政策,提供咨询；另一方面希望进一步规范政策实施中的操作规程,更好地去进行政策实施.如2008年4月北京市国税局等部门联合举办了税收政策交流对话会,邀请各外国（地区）在京商会,就新企业所得税法实施的第一年所出现的情况进行交流.北京市国税局相关业务处室领导详细介绍了外商投资企业税收政策调整变化以及过渡期间的一系列措施

《北京市国税局召开税收政策交流对话会》,2008年4月28日,20210890130/n480462/n48

1420/n481438/n481528/7833123.

.在此过程中,双方加强了沟通,增进了理解,有助于获得外资企业对政府决策的认同,地方政府拓宽了信息沟通的渠道.外国商会相对于地方政府、外资企业而言,“具有与双方方便接触的有利位置”,通过同双方的联系和对话,缩短了地方政府与企业之间的距离,“减少了误解和隔阂,从而经过自己的转换功能,有效地沟通了政府决策者和社会利益主体”

赵成根：《与公共决策研究》,黑龙江出版社2000年版,第224页.

.这些外国商会作为社会团体对政府或多或少的良性影响,使中国政治带有了治理和善治的色彩.考虑到更广阔的国际背景,也可以说这些现象带有“全球治理”的色彩.如赫尔德所言,“全球治理不仅意味着正式的制度和组织――国家机构、政府间合作等――制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范,而且意味着所有的其他组织和压力团体――从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织――都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和现象”

戴维赫尔德：《全球大变革》,转引自蔡拓《全球化与政治的转型》,北京大学出版社2007年版,第287页.

.当然这一现象还是发展中的事物,治理和善治只是认识在华商会政治参与问题的一个层面.

(三)与法院的关系

法院的活动由于其行使职能的特殊性,比如不诉不理等,一般而言是保守的,与社会团体的联系较之于行政部门是比较少的,中国也不例外.外国商会与法院的关系表现在两个方面：

1声援会员企业的诉讼,增大法院的压力.比如2004年7月,国家知识产权局的国家专利复审委员会对从2002年开始审查的辉瑞公司的“万艾可”专利裁定无效,7月19日美商会会长发表声明,称此裁定是中国在保护知识产权方面的一个退步,对国家专利复审委员会执行裁定的标准提出质疑,9月底辉瑞公司向北京市中级人民法院提起上诉,10月法院受理此案.国外媒体称,过去两年访华的众多美国高级官员再三同中国领导层提及此案.国家知识产权局有官员对媒体称,在作决定时曾面临巨大的国际压力.2006年6月法院裁决辉瑞公司胜诉

梅立岗：《“伟哥“的诉讼之困》《中国经济周刊》2005年第3期；高建锋、林、周婷：《伟哥专利案走向扑朔迷离 可能引发三大产业震荡》,《中国证券报》2006年6月20日.

.美商会对辉瑞公司采取支持态度,将其与中国知识产权保护的政策联系起来,并且将其影响扩大到国际范围内,这也是压力政治国际化的一种表现形式.

2提供意见咨询,参与司法解释的制定过程.当然这只是个别现象.比如,在出台《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的过程中,最高法院一位副院长称,已采取多种方式听取了国内外一些行业协会和部门的意见,其中即包括美商会的意见.最高检察院一位副检察长称,这是两高第一次在制定司法解释的过程中听取外国企业和团体的意见

《高法高检介绍关于办理侵犯知识产权刑事案件的司法解释》,2004年12月21日,中国网.

(四)游说母国政府

由于商会会员企业兼具本地属性和本国属性,商会也具有了这种二重性

汤蕴懿：《上海外国商会网络体系分析及借鉴》,《上海管理科学》2007年第1期.

.当会员企业利益与中国的利益有重合时,商会为了这种利益也会对母国进行游说.比如2000年美国就是否给予中国永久性贸易最惠国（PNTR）地位进行国会之前,除了与中国利害相关的美国本土一些商会和企业积极对国会议员进行游说外,美商会也派出了包括9名中国人在内的30人组成的代表团到美国本土进行游说“游说团分成6个组,在6天时间内分头游说不同的议员尤其是态度尚未明朗的议员,访问120名国会议员,要求他们支持‘正常贸易地位’.游说团还通过美国公司的中国雇员向议员们现身说法,以其亲身体验说明外国公司给中国人生活带来的变化.一位议员听完中国雇员的游说后,立刻表示‘现在我表示支持’”

李晓岗：《推动中美贸易问题的非政治化――美国工商利益集团就给予中国永久性正常贸易关系地位的游说》,《美国研究》2005年第4期.

.客观地讲,尽管在这些游说活动中,美商会的力量比不上美国本土一些支持中国的利益集团的力量,但是,也为中国最终得到PNTR发挥了积极作用.

在中国入世后的新时期,外国商会对于中国对外经济贸易中某些问题的解决也在积极展开对本国政府的游说,让本国政府听到另一种意见.比如,美商会与上海美国商会联合发起的“敲门运动”（ Door Knock）,一个最重要的内容是试图协调中美两国经济中出现的一些问题,如不愿意美国政府以提高关税要挟中国等

向国会山进发,AMCHAM CHINA BRIEF MAY 2005：P10Door Knock answers By FELICITY WANGAMCHAM CHINA BRIEFJUNE 2007：P16,美商会网站.

.这些活动一方面有助于商会为会员企业谋求利益,另一方面也对本国政府官员的观点比较了解,扩大了自己的信息占有量,甚至中国政府官员有时也会通过商会了解其母国政界的动态.如2007年5月上旬美商会“敲门运动”结束后,中国外交部部长助理找到美商会会长,了解一些美国国会情况,为前副总理吴仪5月下旬访美作充分准备

滕晓萌：《中美战略经济对话将达成多项协议》,《21世纪经济报道》2007年5月23日.

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三、在华外国商会政治参与的特点

(一)外国商会充分利用现有政治体制的弹性,参与途径多样化

中国的政治体制与西方的政治体制有很大区别,但日渐开放的政治过程也为外国商会留下了政治参与的空间.这是中国政治程度提高的表现.商会的政治参与有明确的利益诉求,这些利益的实现与政府规制紧密相连.商会的政治参与基本是在现有的政治体制框架内进行的.商会较多采用与政府官员面对面接触的方式实现自己的利益诉求,参加中国设立的制度化的交流活动.但很多接触不属于制度化的参与,如提交建议书拜会官员,邀请官员专家参加圆桌会议,声援会员企业诉讼,借助媒体表明意见,举办论坛活动及邀请中国官员讲演,邀请中国官员参加商会所举办的酒会,等等.但非制度化的参与并不意味着就是非法参与,“非法参与一定是非制度化参与,但合法参与未必完全是制度化参与”

程同顺：《当代比较政治学理论》,南开大学出版社2001年版,第67页.

.尽管某些观点认为,外国商会的政治参与存在非法参与的情况,但是商会的政治参与主要还是合法的政治参与.

(二)外国商会的政治参与主动性、专业性强

所谓主动性、专业性强是相对于国内其它利益群体如私营企业主、农民工的政治参与而言.很多外国商会的母国都是发达的资本主义国家,商会的一些工作人员很熟悉西方的政治文化,有丰富的与政府接触的经验技能.与此同时,它们对中国的政府运行过程也比较熟悉,了解中国国情,知道中国政府实际的权力分配结构.尽管中国的政治制度为政治参与留下的空间是有限的,但它们创造各种机会与中国政府接触.他们常常为了争取到一个决策者听取意见的平台而不懈努力,懂得要求“一旦向政府提出,这些要求就必须连续地提出”

杜鲁门：《政治过程――政治利益与公共舆论》,陈尧译,天津人民出版社2005年版,第115页.

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商会政治参与专业性强的一个表现是,将西方商会发展中的成功经验移植到在华的政治参与中.如为了克服企业会员“搭便车”的问题,全美商会是由一些地方商会组成的联合会,“它的基本成员是遍布全美的地方商会或类似组织.这些地方商会一般都是小集团,就这点而言通常较容易组织起来”,压力政治是小集团政治

曼瑟尔奥尔森：《集体行动的逻辑》,陈郁等译,上海三联书店、上海人民出版社2007年版,第175-176页.

.较大的在华外国商会除了有地方商会外,商会内部还根据行业的不同分为不同的工作小组.当涉及的利益只是某个行业企业会员的利益时,商会对应的工作小组可以和企业会员代表联合行动,使企业会员的收益与成本相一致,从而增强商会组织的凝聚力、活动的有效性.商会的有组织性可以使其更好地代表外资企业群体的利益,增强影响力.

商会的专业性还体现在它们掌握了关于会员的大量的充分调查得来的信息.这些信息经过了专业统计分析,信息质量的保证提高了商会政治参与中所提供信息的权威性.商会政治参与的主动性从上文所述的参与途径多样化可以看出.商会政治参与的主动性关系到商会的生存与发展,所以商会不会坐等中国政府的政治安排,会积极开拓政治参与的途径.商会关注与企业会员利益有关的各种问题,商会的利益诉求反映在多个

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(三)商会的政治参与能影响政府的重大决策及其执行,但各国在华商会的政治影响力不相同

商会所代表的外资企业在中国经济中占有很高的比重,并且外资企业多集中在中国经济发达的几个一、二线城市,因而很容易形成共同的利益诉求.由于商会所代表企业的独特性,政府常会对外国商会“高看一眼”.商会能够施加影响力还由于它们掌握了会员企业的大量的高质量信息.大量的专门知识构成了商会“组织方面的资本”

诺曼杰奥恩斯坦：《利益集团、院外活动和政策制订》,潘同文等译,世界知识出版社1981年版,第87页.

.商会在政府眼中有了一定的接触价值,政府也不得不重视这些信息.从本文已经提出的压力政治国际化可以看到,商会的政治参与比较特殊,在与政府接触中表达自己利益诉求的方式更直接,更无顾忌.而且,市场经济下资本具有天然的特权与优势地位.从本文前述的例证中,可以看到商会影响了中国政府的一些重大决策及其执行；甚至在个别情况下延缓了中国政府的决策,甚至产生不决策的困境.在《劳动合同法》、“两税合并”、《反垄断法》等法规迟迟不能通过的过程中,就不同程度地出现了不决策的情形.因此,有必要警惕个别政府部门出现“规制俘虏”的现象.

当然,不同的政策由于其涉及到的外资利益的范围不同,加之中国政府对外部输入有很强的调节功能,国家在政策制定过程中,相对于社会力量而言有一定的自主性,“政府造成一些条件使要求不能得到表达或者传递,使之不会在系统中造成影响,这样就使某些要求受到阻碍”

戴维伊斯顿：《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社1999年版,第142页.

,从而可能出现要求输送失败的结果.毕竟任何一个政治系统都多多少少会存在对利益诉求进行过滤的机制与功能.不同政策受外资力量的代言人商会的影响是不同的.

还要注意到不同国家的在华商会的政治影响力相差较大,一些大的商会如中国美国商会等作用较大,而中国新加坡商会等的影响相对较小.

（责任编辑：李 申）

Foreign Chambers of Commerce in China and Their Plitical Participation

Huang Junfu Wang Yongmao

Abstract:Foreign chambers of merce in China he established a wide range of domestic and international social work, and he been participating in China’s legislature, the executive and judicial institutions Their political participation illustrates their influence upon China’s government policies, supervising the government, lobbying their home countries for China’s interests, and increasing the pressure on the courts, etc These foreign chambers of merce, in the political participation, demonstrate “political pressure internationalization” during the process of the Chinese government

Keywords:

Foreign Chambers of Commerce in China； Political Participation； Interest Group； Political Pressure Internationalization