对新闻媒体的法律监管

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摘 要：英国媒体丑闻是传统新闻出版自由和媒体监管模式双重失效的结果.当代新闻出版自由必须接受法律的监管,新闻自由与媒体法律监管相辅相成.如今,对新闻媒体违法行为加强行政监管也成为时代趋势.当然这种管理必须坚持利益衡量下的法治原则,新的媒体职业伦理首先是坚持法治精神.

关 键 词 ：新闻 媒体 自由 法律 法治 监管

【中图分类号】DF01 【文献标识码】A

今年3月18日,因2011年《世界新闻报》窃听丑闻和2012年英国广播公司性丑闻持续发酵,英国首相宣布将建立具有法律效力的新机构,取代之前用于行业自律的新闻投诉委员会,对新闻媒体实施更加严厉的监管.这一事件引发国际新闻界广泛关注,也引发了人们对于西方传统新闻出版自由与新闻媒体监管之关系的新思考.

一、英国媒体丑闻是传统新闻出版自由和媒体监管模式的双重失效

新闻出版自由是英国人弥尔顿首次提出的反对封建专制主义的最响亮号角.传统的新闻出版自由观认为,国会和政府不能制定法律限制新闻媒体的采访报道自由.因此,英美法系没有国会制定的《新闻法》,而是依据宪法和判例法解决有关新闻媒体和新闻报道的诉讼和其他纠纷.法、德、瑞典等大陆法系国家,依照其成文法传统,制定有《出版自由法》,核心是保障新闻出版自由.在自由竞争的资本主义早期,出于政治、经济、文化发展需要,新闻自由的空间相对很大,新闻媒体逐渐发展出一套以自由的言论市场和社会责任论为基础的比较成熟的职业伦理,西方各国也很少通过议会立法对新闻媒体主动进行限制性监管.

但是,一旦新闻出版自由成为国家的一种制度性安排,它就必须在制度的框架内行动,受到一定的限制.在20世纪60年代的美国,新闻出版自由时常面临颠覆政府罪、泄密罪等刑事指控和侵犯隐私、诽谤名誉等民事诉讼,由此从判例法中发展出一套法律规则,一次次明确新闻出版自由的边界.英国判例法也同样如此,但远不如美国有关判例法那样健全有效.为了在不妨碍新闻出版自由的条件下更好地约束新闻媒体的行为,英国1991年设立了新闻行业自律机构――新闻投诉委员会（Press Complaints Commission）实施自我监管,建立职业伦理标准,对新闻报道纠纷进行协调仲裁,但没有强制力.直到该委员会因《世界新闻报》窃听丑闻暴露出监管乏力并于2012年3月8日被宣布解散之前,它所确立的新闻媒体行业自律制度,曾经被一些人奉为圭臬.

为何一向模范的英国媒体如今出现如此乱象?笔者以为,原因有二：一是英国政界与媒体关系过于密切,二是英国的媒体监管模式低效.就新闻出版自由而言,英国贵族阶层远不如美国社会宽容,这可能导致一种反弹,使得八卦新闻几乎成为英国媒体和社会的专利.其实,窃听丑闻本来更多是政商勾结的丑闻,是英国政府放任媒体产业过度兼并和垄断造成的.但英国政客一向善于转移公众视线,很快将矛头指向媒体.例如：1997年英国王妃戴安娜车祸死亡案发后,英国首先使舆论归罪于跟踪采访的摄影记者,大力讨伐英国新闻界,借机进一步严格新闻职业伦理标准.2007年,耗资巨大、历经多年的调查报告所提及的很多政治、外交、家庭因素,则有意无意地被忽略了.直到2008年,法院最终裁决归因于酒后驾车导致交通事故,外加不痛不痒的一句：记者跟踪是造成车祸的原因之一,但驳回了对记者的刑事指控.而关于事实真相,至今仍然扑朔迷离.英国的媒体自律一向颇显矛盾.公民和媒体热衷于和八卦.试想,如果当社会和媒体自身都不再寄望媒体成为公民自由和权利的保护者和社会进步的推动者之时,支撑传统新闻自由的社会基础发生巨变,又有何理由捍卫曾经几乎不受干涉的新闻自由?媒体的优良传统风光难再,传统的新闻自由看来似乎不再适合当下.但独立的监管机构只能处理些鸡毛蒜皮的事情,对涉及政界高官的重大案子难以查办.政府官员则是睁只眼闭只眼,不是因为爱惜“新闻自由”,而是由于可从中牟利.垄断媒体集团深度介入政治倾轧结果使媒体集体蒙羞,政府对少数不良媒体的放纵和缺乏有效监管最终连累了多数无辜媒体.

二、当代新闻出版自由与媒体法律监管相辅相成

现在,必须理性地正确对待媒体的法律监管.首先必须承认,即使再自由的媒体也需要监管,只不过监管的程度不同而已.应当看到,当代媒体的定位、功能已经与以前大不相同,他们的主要角色已经从公民的捍卫者变为自我逐利的市场主体,传统的新闻出版自由逐渐失去了原有的社会基础.特别是随着全球化和垄断资本主义进入更高阶段,政府、政客、明星、资本对新闻媒体的垄断程度在不断增加,部分新闻媒体不再是公民实现的工具,而更多地成为资本家和政客牟利的商业体,滥用新闻自由的可能性在不断增加.在意识形态属性之外,新闻媒体已经成为市场主体,跨国的、跨地区的、跨行业的新闻媒体股份公司已经越来越成为相互平等交换的社会成员一分子.褪去先前作为普罗大众先驱者的光环,而成为一个普通的文化生产商,满足别人需求的行为本身是为了实现自己的利益,而并不主要是为了促进社会的公共利益,当然这两种结果可能并行不悖,也可能南辕北辙.诚然,媒体逐利并非罪恶,只要合法获利,就属正当.如同现代国家通过私有制和市场经济制度普遍保障公民享有创造和拥有私有财产的自由,实现利己主义与利他主义的共赢一样,新闻媒体也完全可以兼顾社会效益与经济效益,但这必须要有法律的有效保障和监督.

其次,对媒体的监管是贯彻法律平等原则的需要.现代国家的法治要义是平等对待每个主体,而不论其道德高下、社会地位如何.法律总是针对品性不一的个体,预防最坏的结果,促进更好的结果,从而达到利益平衡.虽然,当代西方新闻媒体也不是一点都没有社会责任感,总有一些新闻媒体和新闻工作者胸怀理想.但法律不是专为少数人规定的,而是针对全体.在新闻传播领域,和其他社会领域一样,为了防范大的多数不那么高尚的新闻媒体对公民自由和权利、社会公共利益的过度侵蚀,实施法律监管无疑成为必然.发生窃听丑闻的英国媒体主要是默多克旗下的新闻集团.这个庞大的跨国媒体帝国与英国政界多名政府高官长期狼狈为奸窃听公民隐私而牟利.长期大量存在电视明星性侵犯未成年人丑闻而至今才被发现的英国广播公司,则是积弊丛生的英国王室特许老牌国有媒体.由此看来,无论是个人所有还是政府所有的新闻媒体,如果缺乏监管,都有可能为了一己私利突破道德底线,甚至公然违法,肆意侵犯他人自由和权利.这无疑是对新闻出版自由的滥用.2012年11月底,英国大法官Leveson公布了《世界新闻报》窃听丑闻调查报告,指出英国媒体与政客、警方间的联系过于亲密,要求各政党思考表态如何处理与媒体的关系,并建议成立新的更为严格的监管机构.当然,英国媒体和政界反对监管的声音也不少.对大多数因受商业利益驱动而远离公众需求的新闻媒体和新闻工作者而言,如果有朝一日他们已经不被看作需要加以特殊保护的公民代言人,他们必须与其他公民、法人一样平等地被置于法律的监管之下,平等地遵守宪法和法律. 三、对新闻媒体违法行为加强行政监管成为时代趋势

毋庸讳言,由于世界范围内新闻媒体的高度商业化,追求利润的动机使得一些新闻媒体和新闻工作者完全丧失职业操守,甚至出现了贿赂、、窃听、传播等违法行为.由此,很多人慨叹新闻职业道德是“无牙的老虎”,感到道德约束的乏力,但又惧怕法律监管会妨碍神圣的新闻出版自由.这正说明了时代的变化和趋势.近年来,尽管不断受到“侵犯新闻自由”的指责和担忧,但权衡之下,美、欧、日、韩等国家和地区还是相继加强了对新闻媒体有关内容的监管立法.

美国联邦通讯委员会规定,电视节目任何时候都不得使用脏词,否则就会被罚款.2006年3月24日,委员会公布了过去3年对节目中含有脏话和镜头的电视台所开的罚单,美国各广播公司被处以近400万美元罚款,其中开给哥伦比亚广播公司（CBS）的罚金高达360万美元.同年6月,布什总统签署了美国众议院通过的《净化广播电视内容执行法案》,该法规定了高于此前10倍的最高为32.5万美元的罚款,禁止广播电视机构播出节目和不健康节目.此外,还有《防止儿童法》《儿童在线保护法》等四部法律限制未成年人浏览网站.

2005年,英国修改了《出版物法》,禁止观看及下载图片,对故意下载儿童图片者最高可判处10年.2013年3月18日,首相卡梅伦列举了可能对媒体采取的新监管措施：责成媒体在头版对虚假报道的受害者进行道歉,更正信息；对发生虚假报道的媒体处以营业额1%、总额不超过100万英镑罚款；制定更健全的行为准则；为虚假报道受害者提供免费仲裁；建立反应更迅速的投诉系统.德国政府在2008年设立了“风纪”,负责检查商店内是否有出版物以及监视互联网传播.韩国要求在检索同有关的关 键 词 时输入实名和,确保只有成人后,才可以点击浏览.

我国《宪法》（1982）、《关于加强网络信息保护的决定》（2012）、《出版管理条例》（2001）、《广播电视管理条例》（1997）、《互联网信息服务管理办法》（2000）、《国家人权行动计划》等宪法、法律、法规和规范性文件都对保障公民的新闻出版自由、知情权、表达权和监督权以及新闻媒体的采访权、批评权和监督权等等自由和权利作了规定.同时,主要对新闻媒体的兴办资质、内容、采编流程和行为等实施监管.

四、对新闻媒体的监管必须坚持利益衡量下的法治原则

现代国家本质上是法治国家,现代社会本质上必然走向越来越健全的法治状态.因此,对新闻媒体任何形式的监管,当然也必须坚持法治原则.法治原则体现更为精致的法律技术,需要在不同的自由、权利主体之间寻求最大可能的利益平衡,实现平等、适度的保护,不因保护某些公民的一种自由和权利而不恰当地限制另一些公民的自由和权利.

肇始于20世纪30年代德国利益法学派的利益衡量方法,已经越来越多地成为国际公认和通行的法律方法.无论是在立法、司法、行政执法、民间调解仲裁等哪个方面,利益衡量都是必需的.进行利益衡量的基本原因有三：第一,各种自由、权利和合法利益之间内在地存在一种天然秩序,并非同等重要.在国家和社会发展的特定时期,某种自由、权利和合法利益必然处于优先发展和受保护地位.例如新闻出版自由就是资本主义社会优先保护的自由.第二,不同公民、群体的自由、权利和合法利益之间存在内在矛盾和冲突,有时保护前者的自由、权利和合法利益同时意味着限制后者的某些自由、权利和合法利益.如公民的与公民名誉权之间存在一定矛盾,新闻出版自由与保守国家、商业、个人秘密或隐私之间存在一定冲突,新闻出版自由和与社会公共秩序之间也存在一定的紧张关系.因此,保护和限制都必须适度、不过分.第三,法治的基本原则是人人平等,需要对每个主体的自由、权利和合法利益进行平等保护.值得注意的是,利益衡量的基本依据只能是宪法.

各国宪法都确立了公民的各项自由和权利,其中包括新闻出版自由.不同公民的自由和权利,其间必然存在各种各样的利益矛盾.例如在限制新闻媒体对未成年人进行内容传播的同时,可能会限制成年人的自由和新闻媒体的经营自由.因此,在对新闻媒体实施监管和限制的同时,必须考虑恰如其分.当然,这必定是一个艰难、反复的过程.

例如：美国一些限制新闻媒体的法律的出台就并非一帆风顺.那些保护青少年免受网络黄毒侵害的法律,常被反对者认为是限制成年人的言论和阅读自由.几年前,美国最高法院就曾判决暂缓执行《儿童在线保护法》.如何在保护青少年身心健康与保护成年人和媒体企业的经营利润之间找到平衡点,一直是美国政府的一道难题.同样,由于面临国内外舆论“侵犯新闻自由”的指责,这次英国首相卡梅伦主持通过的监管媒体的动议,首先是在英国三大政党保守党、党和工党之间达成一致,并将依据王室宪章特许制度,而避免通过议会立法对新闻媒体进行监管.不过,这一提议能否最终实施,目前仍未可知.

就我国而言,既存在类似情况,也有不同.党的十八大确立了建设社会主义法治政府、法治国家和法治社会的目标,我国宪法保障和新闻出版自由,同时也通过法律、行政法规、规章等对新闻媒体加以监管,规定新闻媒体必须有上级主管单位的主管主办制度.这种监管模式目前正在改革.随着2011年发起的文化体制改革逐步推进,除了少数公益性新闻媒体之外,大多数新闻媒体将成为市场中的经营主体.毫无疑问,在推进法治政府、法治国家和法治社会一体建设的过程中,对新闻媒体的监管,当然也必须毫不例外地贯彻法治精神,坚持法治原则,对新闻媒体的违法行为及时有效依法予以追究.在对新闻媒体实行任何一项监管措施时,必须时刻注意以宪法为依据,进行利益衡量,在尊重公民的、新闻媒体和新闻工作者的自由、权利和合法利益的同时,也要注意保护公民的其他自由和权益以及社会公共利益,但又不能因此导致前者被过度削减.

不同的是,我国新闻媒体相对而言商业化、集团化程度不高,而且我国也没有西方那样的文化传统,内容只部分存在于网络节目.我国新闻媒体目前出现的主要职业伦理问题是新闻贿赂、虚假广告,涉及到整个社会的法治环境,特别是某些利益集团的很多潜规则,不是新闻界一方所能解决,需要党和国家通过加强立法和执法进行治理.我国传统新闻媒体目前既面临互联网等新媒体的生存竞争压力,又面临不断满足宣传国家法律政策、凝聚社会共识、服务公众实际生活等各种各样不同需要的压力,当前主要的问题是如何生存发展.而互联网在扩充公民

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从法治的角度,我们完全可以将类似窃听、新闻贿赂、之类比较严重的新闻职业道德失范行为定性为违法行为加以惩处.对一些次要的问题,则交给新闻界自己处理,建立内部的新闻职业规范制度和道德惩戒制度.

无论是当代西方还是中国,处于信息化时代的全球互联网传播环境已经形成,新媒体技术日新月异.同时,高度商业化也成为媒体产业发展的必然趋势.因此,在商业利润诱惑、各种各样的受众偏好、传播周期大大缩短、传播技术便利等媒体工作环境下,传统媒体职业伦理越来越受到挑战.那些以前看来很好的新闻职业伦理标准,现在越来越难以得到坚守.所谓形势比人强.重申优良传统固然必要,但更重要的是如何适应新的环境发展和新的媒体伦理.

在空前的利益诱惑下,在如何迅速、最好地满足受众千奇百怪的需求并吸引他们的难题下,在生存竞争的巨大压力下,新闻媒体需要根据新的形势、新的环境,不断探索、发展出新的职业伦理.我们应当引导媒体首先思考自己为什么而存在、自身的价值在何处、在一个怎样的社会环境中才能实现和保持自己的价值.毫无疑问,同传统媒体一样,新媒体的价值仍然在于对社会的影响力.但是,相对于反对专制暴政的革命时期及和平建设初期,处于迅猛发展的新时期,尤其是对于现代法治社会而言,媒体的影响力主要取决于其守法的精神、公正持平的态度和客观真实的内容,而不再主要是以前那种对旧秩序的无情鞭挞、对未来希望的热情鼓吹和对人民的大声疾呼.从某种意义上说,媒体以自身的行为在建构社会,甚至决定着我国发展成一个什么样的社会、培养什么样的公民.因此,在迈向社会主义法治国家、法治社会的过程中,在聚集、唤起和引领社会共识的过程中,我国媒体新的职业伦理首先是守法、公正、真实.如同党和国家对新闻媒体的监管一样,新闻媒体的职业自律首先也必须坚持法治精神.

坚持法治精神,就是要深入人民群众,持久、深入、细致地传播法律文化,培养公民意识和宪法意识.要发掘中华传统法律文化的精华,要比较世界各国的法律文化,要推动宪法和法律的全面实施,要化解新的社会问题,要发现公民的善行义举,要倡导人人守法的意识.

坚持法治精神,就要依法自觉规范自己的采编和经营行为,不能非法侵犯他人的自由、权利和合法利益.不编造虚假消息,不传播虚假广告,不刊播内容,不用不利事实敲诈别人,不窃取他人隐私,不侮辱他人人格,不挑起民族、宗教矛盾.

坚持法治精神,就要对人民群众之间的矛盾纠纷依法分析说理,以事实为依据,以法律为准绳.对矛盾、分歧、问题的报道,不是偏听偏信,而是则明；不是人云亦云,而是深入独到地分析；不是以抨击、批判为快,而是披露客观事实,努力提出建设性意见；不是搞舆论审判,怀疑法律,而是尊重司法程序和裁决结果,进行正当的法律探讨.

总之,在法律的世界里,自由与自觉同行,保障与监管并举.新闻传播领域也概莫能外.

（作者单位：中华全国新闻工作者协会）

（本文编辑：宁黎黎）