基于超效率DEA的财政科技投入绩效评价

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摘 要 ：在财政科技投入持续增长背景下,资金使用效率成为备受关注问题.本文采用超效率DEA模型,对广西14个地市财政科技投入的效率进行了评价分析,并对提高财政科技资金效率提出了政策建议.

关 键 词 ：财政科技投入 绩效评价 超效率DEA模型

一、引言

财政科技投入反映了政府的科技政策导向,尽管来自于各级政府的科技投入资金只占到全国R&D经费支出的四分之一左右（根据科技部统计数据,2010年政府投入的科技资金占全部科技经费的24%）,但这部分资金通常具有“四两拔千斤”的效果,对其他科技资金的投入有良好的示范、引导作用.尤其是近年来,无论是还是地方财政科技资金投入都有较快增长,从2001年的703亿元上升到2010年的4114亿元,这些巨额资金投入的使用效率自然受到广泛关注.本文将分析广西2001年至2010年财政科技投入的总体情况,并采用超效率DEA模型对广西14个地市财政科技投入绩效进行分析评价.

二、广西财政科技投入绩效评价指标设计及模型计算

（一）地方财政科技投入绩效评价指标设计 所谓的绩效评价,就是考察投入和产出的对比关系.财政科技投入绩效评价指标包括财政科技投入指标和科技产出指标两类.财政科技投入指标一是各地市财政科技拨款总额（X1）,二是财政科技拨款总额占地方财政支出的比重（X2）.这两个指标衡量了财政科技投入的绝对数量和投入强度.科技产出指标一般包括经济发展、科技进步和社会效益三个方面.经济发展指标选取的是各地市的地区生产总值GDP（Y1）；科技进步指标选取的是各地市专利申请受理量（Y2）；社会效益指标选取的是各地市每万人科技人员数（Y3）,这主要是考虑到科技人员的增加不仅对科技发展有利,还可以提高整体人口素质,对社会发展有利.科技资金投入后的各项产出一般存在滞后性,因此财政科技投入指标选取的是各地市2009年数据,而科技产出指标则选取的是2010年的数据.

（二）超效率DEA模型的建立和模型计算 （1）模型建立.科技投入和产出系统属于多输入和多输出的复杂系统,由于财政科技投入和产出之间的关系并不明确,类似于“黑箱”,因此难以用回归的方法建立起相互之间的函数关系.DEA方法则是以“相对效率”概念发展起来的一种绩效评估方法,该方法特别适用于具有多输入和多输出的决策单元进行效率与效益的评价.DEA方法并不直接对数据进行综合,因此决策单元的最优效率指标与投入指标值及产出指标值的量纲选取无关；无须任何权重假设,而以决策单元输入输出的实际数据求得最优权重,排除了很多主观因素,具有很强的客观性.自第一个CCR模型诞生以来,已派生出各种DEA模型,但其基本思路与CCR模型有相同之处：即假定有n个决策单元DMU,每个DMUj（j等于1,2,3等n）都有m种非负投入变量以及k种非负产出变量,分别由向量Xj等于（x1j, x2j,等, xmj）和Yj等于（y1j, y2j,等, ykj）给出,每个决策单元都利用投入X生产Y.对于任意决策单元DMUj,θ为被评价决策单元的效率值（指投入相对于产出的有效利用程度）,θ越大,资源配置越合理.S+和S-为松弛变量,在实际运用中,对松弛变量的研究是有意义的,因为它是一种纯的过剩量（S-）或不足量（S+）.当θ等于1,且S-等于S + 等于0时,则称评估单元为DEA有效,即在n个评估单元组成的系统中,在原投入X0的基础上所获得的产出Y0已达到最优；当θ等于1且S-≠0或S+≠0时,则称决策评估为DEA弱有效,即在这n个评估单元组成的系统中,对于投入X0可减少S-而保持原产出Y0不变,或在投入X0不变的情况下可将产出提高S+；当θ<1,则称评估单元DEA无效,即在n个决策单元组成的系统中,可通过组合将投入降低原投入X0的θ比例而保持原产出Y0不变.超效率数据包络模型（Super Efficiency DEA）是根据传统DEA模型进行改进得到的,传统DEA模型如CCR、BCC等只能计算出有效率和无效率的决策单元,但是对效率值等于1决策单元无法再进行比较和排序,而超效率DEA模型可计算出的效率值不再限制在0-1的范围内,而是允许效率值超过1,可以将每一个决策单元进行排序和比较.因此本文将引入超效率DEA模型来测算广西14个地市财政科技投入产出的效率,并作出改进分析.（2）模型计算结果.利用DEA-Solver 5.0软件当中Super_SBM_I_C模型的对表1数据进行运算,得出结果如表（1）、表（2）所示.

三、广西财政科技投入绩效评价结果分析

（一）广西财政科技投入效率值排名分析 根据表（1）的模型计算结果,可以对广西14个地市财政科技投入效率进行排名,如表（3）所示.从表（3）可以看出,广西财政科技投入量大、科技产出高的地市,投入效率并不占优.广西14个地市当中,南宁、桂林、柳州三市无论是财政科技投入总额、投入力度还是科技成果产出绝对数都居于广西优势地位,但根据模型计算结果,这三个地市的效率分值分别排在14个地市的第4、5、7位,在广西只居于中上水平.钦州、贵港、玉林效率值排名前3,其中,钦州和贵港的财政科技投入量和强度在广西14个地市当中排名居后（钦州和贵港2009年财政科技投入金额位于第12和13位,投入强度位于第13和14位）,但由于产出指标中的GDP和专利申请量居于广西中游,因而其绩效水平反而较高.河池市2009年财政科技投入总额居于全区第4,仅次于南桂柳三市,但2010年三项产出指标分别只位于广西第9、10、11位,投入和产出过于悬殊,其效率值排名最末.

（二） 广西财政科技投入规模收益分析 根据模型计算结果,地方财政科技投入处于规模收益递增的有8个地市,分别是北海、钦州、防城港、百色、崇左、贺州、河池、来宾（Σλ<1）；属于规模收益递减的有6个地市,包括南宁、柳州、桂林、梧州、贵港、玉林（Σλ>1）.规模收益递增指增加科技投入,其收益增加速度会高于投入的增加速度；规模收益递减则是收益的增加速度低于投入的增长.（1）钦北防三市以及崇左、百色、贺州、河池、来宾处于财政科技投入规模收益递增阶段.这些地市的特点是目前经济发展水平和科技发展水平较低（除百色）.但正因为起点低,科技资金投入才会具有更好的效果,恰如久旱逢甘霖.在这些地市投入的财政科技资金,可以为这些地区带来经济、科技、社会等方面良好的发展后劲,因此,它们在十二五期间要充分发挥规模收益递增这一优势,加大财政科技投入力度,促进科技产出水平更快的增长,为地区经济发展提供科技支撑.（2）南宁、桂林、柳州三个地市财政科技投入历来在全区居于领先地位,较为充裕的科技资金投入带来了科技人员数量、科研设备数量和各项科技成果的增加,这些历史的积淀使其他地市的科技水平与它们存在较大差距.但随着科技队伍的扩大和科研机构的增加,也带来了科技管理部门、科研院所、企业科研部门之间协调难度的增大,对科技资金的管理也日益复杂,管理效率降低,这就使得南桂柳三市出现了高水平投入下的规模收益递减问题,遇到了科技发展中的瓶颈,因此如何提高财政科技资金的管理效率、降低管理成本是这三个市在十二五期间科技水平再上新台阶的关键.（3）玉林和梧州在财政科技投入的总量、强度方面都居于广西中游水平,经济发展水平仅次于南桂柳三市（GDP排名分别为第4和第5）,它们属于财政科技资金中等投入下的规模收益递减问题,这一问题的出现与当地的经济形态有关：由于地缘关系,这两个地市民营经济发展较好,但缺乏高科技企业,对科技人员和科技成果的需求并不旺盛.政府尽管也投入了一定的科技资金促进科技的发展,但带动企业科技资金投入的效果不明显,最终带来的科技产出水平的增加不及财政科技投入的增加.要解决这一问题的关键在于重视财政科技资金的引导作用,即通过适度财政科技资金投入,吸引更多企业资金投向企业有真正需求的科技领域,产出适合企业实际的科技人才和科技成果、促进更多的科技成果产业化.（4）贵港在2009年地方财政科技投入总量较低,属于低水平投入下的规模收益递减问题.原因可能是：有限的财政科技资金投入的方向不对,钱没有用在刀刃上,低水平投入自然很难带来相应产出；或者科技发展水平太低,底子薄弱,目前的财政科技投入只能起到一个还历史旧账或者打基础的作用,还没有达到能够有效产出的阶段.在这一阶段,需要政府财政资金继续支持科技发展,把科技发展的基础打好,才有希望走向规模收益递增的阶段,否则前期财政科技投入就会前功尽弃. （三）广西财政科技投入冗余或不足评价分析 根据模型计算结果进行总结,广西14个地市财政科技投入总量和投入强度的冗余或不足情况如表（4）所示.如果财政科技投入的实际值大于目标值,则属于投入冗余,意味着在保持现有科技产出值的情况下,可以减少投入；反之,如果投入实际值小于目标值,则是投入不足,意味着要保持科技产出值必须增加投入.无论是投入冗余还是不足都属于缺乏效率,但两者是有区别的：如果存在投入不足,至少说明目前的投入还是有效率的；如果存在投入冗余,则说明目前的产出水平无需如此多的投入,当前必定存在无效率投入的情况.因此判断效率高低最重要的标准,还是看是否存在投入冗余,以及冗余的金额和与目标值的偏差率大小.从表（5）可以看出,财政科技投入总量和投入强度存在冗余的有8个地市,占到了总量的64%.结合表（2）的数据进行分析,投入总量冗余最高的是河池市,冗余金额为6545万元,和目标值的偏差达到82.65%,来宾市和梧州市的冗余偏差率仅次于河池市,分别达到63.77%和58.39%,因此这三个地市的效率分值排名广西最末.科技投入金额和科技发展水平在广西居于前列的柳州市,同样存在投入冗余的问题,效率值排名居于广西中游,需要考虑财政科技资金投入方向、模式的合理性.财政科技投入总量合适的南宁市,仍然存在投入强度不足的问题,这表明南宁市要想促进经济、科技、社会的进一步发展,还需要在地方财政总支出中加大科技方面的预算安排.桂林、北海、贵港三个地市的财政科技投入强度已经处于合理水平,但投入总量仍然不足,说明它们只能将地方财政收入和财政支出的蛋糕做大后,才能弥补财政科技投入的不足.

（四）广西财政科技产出不足分析 根据表（2）所反映的情况,广西14个地市财政科技投入的产出不足主要体现在科技进步指标——专利申请受理量上.柳州、防城港、百色、崇左、贺州、河池、来宾7个地市都存在在目前财政科技投入水平下该项产出不足,防城港和来宾还同时存在万人科技人员数产出不足.其中,专利申请量与目标值存在严重偏差的包括百色、崇左,偏差率分别达到133.42%和442.78%,是这两个地市财政科技投入效率值排名靠后的原因之一.专利申请量产出不足可能说明这些地市的科技意识不强或科技人员储备不足,也可能是因为财政科技资金投入的产生效果是长期过程,尽管目前成效不显著,仍然要坚持持续投入.

四、提高财政科技资金效率的政策建议

（一）完善财政科技资金投入模式,加快科技成果转化 为了解决企业效率高但缺乏投入、政府愿意投入但缺乏效率的矛盾,有必要改进财政科技资金的投入模式,尤其是应用研究的经费投入模式.企业很少介入基础性研究,这部分经科技费投入建议采用招标的方法,由政府向科研机构、高校购买或直接资助.对应用型研发的财政资金投入,可以考虑采用基金的方式运作,即财政拨款成立科技产业孵化基金,进行准商业化操作,企业有好的应用性科技研发项目而自身资金不足时,可以向基金申请资金资助,获得资金资助的企业属于有偿使用资金,相当于获得低息贷款,科技成果产业化后需要还本付息.这种以成立科技孵化基金的方式投入财政科技资金,有的放矢,还可以使部分财政科技资金实现保值和增值,是效率较高的投入方式,也可以有效激活企业的创新能力,尽快实现科技成果的市场化.

（二）加强财政科技投入的监管力度,提高财政科技资金的使用效率 要建立有效的财政科技投入监管体系,要有制度的保障,即要有相关的法律法规或行政规范对财政科技经费的使用和管理进行规范和约束；负责财政科技投入监管的部门应具有一定的独立性,以保障其监督的有效性,如在科技厅设置独立的科技经费监管中心,中心负责人由区人大任免并向人大汇报监管结果；在监管过程中还可以适当引入独立且具有相关专业知识的中介机构,这有助于提高监督的有效程度；对于财政科技投入应进行全过程监管,包括对经费分配的监管、对经费使用的监管、对科技成果验收和成果转换的监管,并且针对不同的项目采用不同的监管方式；对监督过程中发现的违法违规行为进行惩处,追究责任人的责任并记录信用档案,使监管结果具有反馈效果,保证监督工作的权威性；充分运用信息技术对监管信息进行记录和统计,条件适宜时可以向公众披露相关信息,发挥公众监督的作用.

（三） 建立科学合理的财政科技投入绩效评价体系 首先就是要建立数据详实的科技指标数据库,作为效率评估的数据基础.其次,要设计系统的、成体系的评价指标,针对不同的类型的科技领域、项目所采用绩效评价指标和方法要有一定的差异：如果从宏观角度考察财政科技资金对经济、社会发展、科技进步的作用,则采用DEA方法是合适的；如果是针对一个具体项目资金进行绩效评价,则要考虑定量和定性指标的结合,采用层次分析法确定权重后再以评分的方法评价绩效.另外,对基础性研究和应用性研究所采用的绩效评价方法和指标也会有所不同.最后,要考虑到科技创新存在失败风险,且有的科技产出周期较长,科技投入产出具有不稳定性,因此绩效评价不能只以某年结果为标准,要考察一个长期的绩效水平.

*本文系2011年广西科学研究与技术开发计划软科学研究项目“广西财政科技投入创新模式构建研究”阶段性研究成果