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摘 要 ：政府财政科技投入对促进区域创新能力建设具有重要意义,其规模和结构在不同地区、不同发展阶段其规模与结构也存在一个大致合理的范围.利用巴罗效率的方法,从经济增长贡献率的角度对各省市地方财政科技支出的规模合理性进行实证分析和判断,根据其结构特征可进行初步解释.研究显示我国地方财政科技支出规模和结构选择上存在较多问题,各地区需要结合本地实际安排财政科技支出水平,政府亦应该制定差别化的地方政府财政科技投入的引导政策.
关 键 词 ：科技支出；规模；结构；合理性
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2012）02-0068-04
一、引言
提高政府财政对科技发展的支持力度,积极对创新活动进行引导,是目前各国创新型国家建设的重要举措.政府科技投入资金在国家基础研究、重大战略性项目以及科技设施建设领域发挥着重大作用.因此,发达国家非常重视保证政府财政在科技领域的经费投入,采取各种措施给予保障,使其规模保持稳定增长,总体增长速度一般高于GDP增速.我国政府财政在科技投入方面,采用和地方双轨制,而且地方政府科技投入份额不断上升,近年已经超过50%,因此提升地方政府科技投入绩效对提高科技投入总体绩效具有重要现实意义.基于此,我们认为对地方政府科技投入规模合理性进行分析判断十分迫切和必要.
二、文献回顾
近年,我国学者对政府科技投入规模给予了较多关注,做出了很多研究成果.肖鹏、国建业（2004）[1]探讨了我国财政科技投入结构与规模的调整方向；肖广岭（2007）[2]分析了我国国家和地方层面科技投入规模的判断标准；吴辰（2003）[3]进行了科技投入强度指标的国际比较研究.国内学者还针对特定地区科技投入的结构、方式、强度规模进行了多角度研究.莫燕、刘朝马（2003）[4]依据发达国家科技投入结构变化情况,对我国主要地区科技投入结构调整与优化方向进行了探讨；张天教（2003）[5]对湖南省R&D活动与产业发展关联进行了研究；余小方（2004）[6]探讨了陕西省财政科技投入方式以及适度规模；高振峰（2005）[7]分析了河北省经济规模与科技投入规模关系,认为河北省科技投入处于报酬递增阶段,需要在优化结构基础上,提高科技投入规模.
通过相关文献回顾,可以发现前人研究多依据发达国家或先进地区科技投入水平或者结构,从静态角度对地方财政科技支出规模和结构进行分析判断.但影响和制约地方政府科技投入的因素很多,仅仅从绝对数量和比例的角度分析地方财政科技支出的规模和结构有一定局限性.因此,有必要将地方财政科技支出约束条件与地方经济发展结合起来进行研究,从而得到更有实际价值的研究结论.
三、实证分析
(一)方法选择
孙长清、李晖（2006）[8]对地方财政支出规模及结构合理性进行了较深入的分析,认为在一个经济体内财政支出规模存在一个最优值,同时每一部分的规模也存在相对合理的区间.他们给出了一个测算方法,构建生产函数,测算财政支出以及各项目的贡献系数,利用巴罗提出的政府自然效率条件,对财政支出最优规模进行估算.财政支出规模最优条件为边际成本与边际收益相当,即投入增加一个单位,产出也增加一个单位的情况下,公共服务提供处于最优状态,财政支出规模最优.
孙长清、李晖提出的方法为我们的研究提供了重要参考.基于促进地方经济增长的视角,地方财政科技支出也存在最优规模水平.但相对于财政支出的其他构成部分而言,科技投入与地方经济增长关系更为复杂,确定一个具有普遍意义的判断标准是非常困难的.我们认为如果地方财政科技支出的边际收益与财政支出其他部分的边际收益相当,说明该地区在既定约束条件下确定的财政科技支出规模相对合理；如果过高说明投入规模需要提高；过低则说明相对过度,可能地方科技管理部门在科技投入结构或方向存在问题.由于科技支出与地方经济增长关系的特殊复杂性,如存在作用发挥具有较长滞后期以及不同地区发展阶段的特殊性,仅依据上述标准对特定地区地方政府科技投入规模合理性做出最后判断,也不太妥当.要做出更为合理性结论还需结合科技投入的结构及经济发展阶段分析.
(二)计算过程与结果
1. 模型构建.在道格拉斯生产函数模型基础上,增加地方财政支出和财政科技经费支出项,模型构建如下.
对等式两边取对数
GDPi,t代表地方生产总值,Ki,t为固定资本投资额,Li,t表示地区从业人员数量,Lgi,t-1代表地方财政支出额,Lgsti,t-1为地方政府科技投入经费.
2. 数据选取.所有的原始数据均选自《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》,其中地方财政科技支出额是将各地区科学事业费和科技三项费相加而得到数据.固定资本投资采用永续盘存法进行估计.为了让数据具有可比性,采用《中国统计年鉴》公布的平减指数对各个指标分别进行平减计算.
3. 计算过程.利用EVIEW软件对各个省市的模型参数进行估计,最后计算各个省区财政支出与科技支出对科技贡献的差额.表1是计算结果,正值表示财政科技支出对经济增长贡献弹性高于地方财政支出的贡献弹性.如果是数值为负,则相反.部分省区的模型没有通过显著性检验,或者测算的弹性系数没有通过显著性检验,但不影响我们对总体进行合乎实际的分析判断.
计算结果表明,只有江苏、广东、山东、浙江等省份财政科技支出与财政总支出对地方经济增长贡献弹性差额在0.05以内,其他多数省市二者差额较大,说明多数省区财政科技支出规模偏离了合理范围.同时发现沿海较发达地区地方政府财政科技支出对地方经济增长贡献弹性多高于地方财政总支出对经济增长的贡献弹性,说明这些省区地方财政科技支出对地方经济驱动作用较强,应该进一步加大投入力度.落后的内地,多数地区地方政府财政科技支出对地方经济增长的贡献弹性低于财政总支出的贡献弹性,这表明这些地区财政科技支出规模过大或效果较差,科技活动与地方经济发展脱节.但也有例外,个别经济发达沿海地区地方政府财政科技支出对地区经济增长的贡献弹性低于财政总支出的贡献弹性,当然也有部分西部地区财政科技支出对地区经济增长贡献弹性高于财政总支出对经济增长的贡献弹性. （三）地方财政科技投入结构
结构分析需要搜集大量的数据,工作量过大,本文仅就各省市的基础研究和实验开发占比指标进行初步的分析和讨论.各省市财政科技支出中执行机构较多,且没有统一的统计,我们认为地方属研发机构经费一定程度上能够反映地方财政科技支出的执行结构.表2数据是依据《科技统计年鉴》数据整理而得.
从研发投入结构选择一般规律来看,经济发达地区应该重视基础研究投入,相对落后地区更应该注重试验发展的投入,但表2显示在西部一些省份基础研究所占比例非常大,而部分沿海发达地区基础研究所占比重较小.
造成落后地区地方政府科技投入结构扭曲的原因可做以下解释.这些地区地方财政科技支出与地区经济增长关联度较低,科技与产业发展互动程度弱.地方政府在科技投入方向选择上将研究机构的研究方向作为重要依据,将有限的财政科技经费投入到传统的“优势”或“特色”项目上.一般而言,这些项目大多属于纯公益研究.地方政府科技投入经费的方向选择与经济发展需求脱节,研究部门的科研活动不能为当地经济发展提供技术保障和支撑,这种状况严重影响、制约了当地经济发展.究其原因可以概括为两个方面.其一,地方产业发展水平落后,没有产生有效的技术需求.当地科技管理部门很难选择、凝练重点支持的共性与关键技术领域,便退而求其次,依托研究机构既有研究轨道,重点投入到传统的基础研究领域.其二,和地方政府科技投入责任界限模糊.政府和地方政府在重点支持领域应该有所区分,政府应该支持重大战略项目以及具有较强外部性的基础研究领域,地方政府则应该结合本地区实际与政府的科技计划相衔接.
发达地区地方财政科技支出中实验开发获取的经费比例非常高,基础研究比例很低.造成这种状况的原因估计有两个方面.其一,在上海、北京等科技资源高度集聚地区,政府投放了很多战略性或基础类项目给予大力支持,地方科技管理部门就可以围绕的科技计划进行扶植一些更有前景、见效更快的实验开发类项目,从而产生更大效果.其二,源于地方科技管理部门的短视行为,以牺牲长期的产出为代价,为了追求短期的效益,一味地强调对开发类项目的支持,降低对基础和应用领域的投入力度.这样的行为倾向如任其发展,将成为区域产业结构升级的重大障碍.
四、结论
通过研究发现地方政府财政科技投入行为存在不合理,很大程度上与现行的制度某种不合理安排存在密切联系.据此,为了有效地对地方政府科技投入行为进行约束与激励,使其更为合理,国家需要深化科技体制相关制度改革,具体来说可以在下述方面做出努力.
第一,界定和地方政府财政科技支持责任.纯公益类非生产性的研究活动,提供纯公共性知识产品,具有较高的外部溢出效应.鉴于其较强的外部性,根据责任与获益对等原则,其活动经费应由财政给予支持,由地方政府提供经费支持的做法不利于区域间公平.此外,由地方政府而不是政府承担纯公益研究经费的做法,不利于研究活动的稳定开展.因此基于区域公平与科技发展的角度,有必要理清和地方政府的责任边界.
第二,制定差别化的地方科技发展激励政策.我国区域发展不平衡,各地经济和科技发展水平差距较大,彼此面临约束条件各异.因此,政府在促进科技发展政策制定方面,应该针对不同区域采用不同的标准和措施,实施分类管理,有针对性地制定激励措施和标准,从而达到推动促进科技发展,实现经济增长方式转变的目的.