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[摘 要 ]对财政科技支出绩效的内涵做出一个明确的界定是进行绩效评价的前提.研究思路为首先梳理绩效的内涵,然后分析财政支出活动的特性对绩效内涵的要求,并借鉴西方的“3E模型”,界定财政支出绩效的内涵.最后分析科技活动的特点,明确科技活动的财政支出绩效内涵的侧重点,从而明确财政科技支出绩效的内涵.结论认为,财政科技支出绩效内涵应包含效果、经济、效率和效益四个方面的内容,R&D活动与非R&D活动的财政科技支出绩效内涵有不同的侧重点.
[关 键 词 ]绩效 财政支出 财政科技支出
引言
财政科技支出由于其支出活动的特性,其绩效内涵与企业绩效有许多不同之处.要进行有效的财政科技支出绩效评价,有必要对财政科技支出绩效的内涵进行界定.本文通过分析财政支出活动的特性和科技活动的特点,试图对财政科技支出绩效的内涵作出一个明确的界定.
中国学者对财政科技支出绩效进行了一些研究.袁志明、虞锡君（2004）认为,反映绩效的内容应该包括项目技术成效、管理业绩、直接效益、间接效益、经济效益和社会效益等多个方面[1].陈丽佳、卢进（2005）将财政科技三项费用的绩效界定为目标绩效、组织绩效、政府绩效、社会绩效四个方面[2].谢虹（2007）将财政科技支出绩效界定为财政支出合理性、直接经济效益、间接效益和社会效益、潜在效益四个方面[3].张衡等（2008）分析了财政科技支出绩效的特征,认为其特征包括：差异性和多样性,不同的科技计划绩效不同；不确定性,即科技研发可能会失败；外溢性,科技项目会带来间接的社会、经济效益[4].胡兴旺、曹武军（2008）将财政科技支出绩效的特点总结为：公共性,即财政科技支出应以满足全社会科技进步的共同需要；间接性,包括财政科技支出的带动效应、服务效应和持续效应；时滞性,指科研项目立项到产出稳定时的时间范围[5].从以上的综述可以看出,中国对财政科技支出绩效内涵的界定还十分零散,且带有一些随意性,并没有一套完整的内涵体系.
一、绩效
绩效一词是来源于西方管理学的概念,其英文单词为“performance”,对绩效较为常用的解释是业绩、成效.管理学的绩效可以划分为人力绩效和组织绩效两个层面.人力绩效衡量的是企业员工的工作表现.目前对于人力绩效主要有两种观点,即结果观和过程观.绩效的内涵为“三效”,即效果、效率和效益.效果指的是完成任务的数量和质量,以及目标的完成程度,是否取得了成果,成果的质量如何；效率指的是投入与产出之间的关系,即用最小的成本取得最大的产出；效益则是指所取得的成果所带来的利益,包括经济利益、物质利益、精神利益等.组织绩效的内涵表现为效果、效率和协调.效果指的是企业是否实现盈利,是否达到财务目标.效率指的是企业的盈利是否最大化,是否最有效地利用资源获得最多盈利.协调指的是企业是否兼顾了各方面的利益,如完成战略任务、满足顾客需求、提高员工表现等.
二、财政支出绩效
1.财政支出的特性.正如美国学者Bates和Halton[6]指出的,“绩效是一个多维的构成,观察和测量的角度不同,其结果也会不同.”从不同学科的视角出发认识绩效就会得出不同的解释.政府活动具有其自身的特性,财政支出活动是政府活动的一个组成部分,具有与政府活动相同的特性.财政支出活动的特性包括：（1）公共服务性.在市场经济中,政府的主要活动是提供公共产品,解决市场失灵问题,满足社会公共需要,其根本目的就是为社会公众服务.（2）非营利性.政府活动是不以营利为目的的,其所提供的公共产品通常都是无偿的,政府并没有从中获得报酬.（3）力行节约性.政府活动资金的来源是社会公众的税收,财政资金的浪费就是对社会公众资源的浪费,这种浪费是不允许的.财政支出活动的特性要求财政支出绩效具有与管理学绩效不同的内涵.首先,公共服务性表明财政支出活动是为社会公众带来利益的,而不是为了政府获得利益.这就要求财政支出绩效应含有社会性的效益内容,即财政支出活动使社会公众获得的各种利益,但不应含有政府获得利益的内容.其次,非营利性表明财政支出活动没有盈利的考量,这要求财政支出绩效中不应含有政府盈利的内容.最后,力行节约性要求财政支出绩效中应含有效率的内容,但并不是以最小成本取得最大利润的盈利效率,而是以尽量少的投入取得预定的成效.
2.财政支出绩效的“3E模型”.西方发达国家经过长期的实践,总结出了财政支出绩效的“3E模型”[7],即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）.经济性是指对于政府活动应使用最少数量的财政资金,用最少的资金获得尽可能多的资源.效率性指的是资源投入量和成果产出量的关系,包括以最少的资源投入量取得一定的成果产出量或者以一定的资源投入量获得最大的成果产出量.有效性则是指政府活动目标的实现程度,是否有效地解决了目标问题.
3.财政支出绩效的内涵.借鉴3E模型和管理学的绩效内涵,并结合财政支出活动的特性对绩效内涵的要求,本文认为,财政支出绩效的内涵应包括效果、经济、效率和效益四个方面的内容.效果指的是财政投入的既定目标的实现程度,即是否取得了预定的成果,成果的质量如何等.经济指的是财政支出的花费是否最少,财政资源的配置是否合理.效率指的是资源投入量和成果产出量的关系,财政支出是否以最少的资源投入量取得一定的成果产出量或者以一定的资源投入量获得最大的成果产出量.效益则是指财政支出取得的成果为社会公众所带来的利益,包括直接的活动效益和间接的经济效益、社会效益、环境效益等.其中,效果与效益的区别在于,效果是对财政支出项目本身而言,而效益是对项目之外的影响的衡量.
三、财政科技支出绩效
由于政府活动范围广泛,活动种类繁多,不同种类的政府活动具有不同的特点,某些活动的特点会使得其财政支出绩效的内涵的各个方面重要性有所不同,因此不同种类的政府活动的财政支出绩效内涵有所差别.比如效率性重要的活动应侧重绩效的效率方面,效益性重要的活动则应侧重绩效的效益方面.财政科技活动有其自身的特点,财政科技支出绩效的内涵也有相应的侧重点.
1.科技活动的特点.科技活动包括研究与试验发展活动（简称为R&D活动）、科技成果转化活动和科技服务活动三类活动.科技活动属于社会生产活动中的一种,具有其自身的特点.（1）探索性和创新性.R&D活动是对知识的未知领域进行研究,对于所能得到的成果事先是无法完全预知的,R&D活动的探索性决定了其活动成果的创新性.创新性是R&D活动区别于其他社会生产活动的最根本特点,也是衡量R&D活动成果价值大小的最重要标准.（2）不确定性和风险性.这也是只就R&D活动而言的.R&D活动能够取得什么样的成果是难以确定的,R&D活动在实施过程中往往会遇到事先没有预料到的情况.R&D活动的不确定性意味着对R&D活动进行投入是充满风险的.（3）正外部性.不论是R&D活动还是非R&D活动都具有较强的正外部性.科技活动的成果不仅能使成果所有人获利,也能使整个社会都受益.R&D活动提供新的知识,增加社会的知识总量,提高社会科技水平.
2.财政科技支出绩效内涵.财政科技支出是财政支出的一个组成部分,财政科技支出绩效的内涵即是财政支出绩效的内涵,而科技活动的特点影响财政科技支出绩效内涵的四个方面的重要性.根据科技活动的特点可以将其划分为R&D活动和非R&D活动两类,两类科技活动所对应的财政科技支出的绩效内涵有所不同.R&D活动具有探索性和创新性、不确定性和风险性以及正外部性三个特点.衡量R&D活动成果的创新性属于绩效内涵中效果方面的内容,由于创新性对于R&D活动的重要性,其突出了对R&D活动效果衡量的重要性.R&D活动过程的不确定性和风险性则使得对其效率性和经济性的衡量显得意义不大.R&D活动具有正外部性,必要对R&D活动的科技效益进行衡量,不过正外部性是只对科技知识和科技水平而言的,对于经济、环境等则没有正外部性.综上所述,R&D活动的财政科技支出绩效应该首先侧重于效果方面,其次侧重于效益方面,经济和效率两方面则不是侧重点.非R&D活动只有正外部性一个特点,这表明对于非R&D活动的衡量应突出效益方面的内容.非R&D活动的正外部性不仅在于科技方面,还涉及到经济、环境等,如提高社会生产力、提高人民生活水平、减少环境污染等,在衡量效益时不仅要关注直接的科技效益,也要关注间接的经济效益、环境效益等.非R&D活动不具有不确定性,效率和经济的标准都是可以确定的,对其经济性和效率性的衡量是十分必要的.非R&D活动也不具有创新性,对其效果的衡量就不如R&D活动那么重要.综上所述,非R&D活动的财政科技支出绩效应侧重于效益方面,对于效果、经济和效率则只赋予一般的重要性.
结论
本文通过分析财政支出活动的特性和科技活动的特点,界定财政支出绩效的内涵,并明确财政科技支出绩效的内涵.本文得出两点结论：（1）财政支出绩效的内涵包含效果、经济、效率和效益四个方面.（2）财政科技支出绩效内涵的四个方面的权重有所不同.R&D活动的财政科技支出绩效应侧重于效果和效益两个方面；而非R&D活动的财政科技支出绩效应侧重于效益方面.