关于地方债成为我国地方财政新来源的

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摘 要 ：依据国际通行经验,地方债是地方政府进行基础建设的重要融资工具；从现实条件看,发行地方债是应对金融危机、解决我国地方政府债务困局的战略选择.但是,看似与通行经验和现实背景相容的制度安排在实践中却面临着多重制度的冲突.本文将通过地方债发行的合理性的理论阐述,发达国家地方债的成熟经验介绍以及我国在进一步发展地方债时所面临的自身制度冲突三个方面进行探讨,最后本文认为执行层面的问题解决才是下一步理顺我国地方债制度的关键因素.

关 键 词 ：地方债 地方财政

一、引言

2009年2月17日,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》,次日,财政部下发了《年地方政府债券预算管理办法》2009年3月30日,新疆成为首个发行地方债的省级政府,标志着我国地方政府债券开闸放行.此后,财政部又接连制订下发了《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算方法》等制度性文件,对地方债券的发行方式、使用范围、监督管理等工作做出了明确的规定.地方债破冰,是当前我国扩大内需,保持经济增长的重要举措之一；推进地方债发展更具有建立合理的财政管理体系,提高资源配置效率的战略意义.

二、发行地方债的理论解释

根据公共财政理论,公共财政是政府为公共产品提供资金保证的财政分配模式.在公共财政模式下,无论是全国性公共产品,还是地方性公共产品,政府要履行其提供公共产品的职责就必须首先为其融资.那么融资的来源是什么?

从时间的维度分析,对效益只局限于某一个财政年度的公共产品,如行政服务,通过与其时间相匹配的税收来筹集是地方政府的最佳选择.而对受益期及于多个财政年度的公共产品,如基础建设,由于其初始投资大,前期回报慢,受益期限长的特点,因此其成本就需要在整个受益期内进行分割,由各受益期的人们分别承担.地方债务融资,特别是中长期债务融资的一个重要特征就是其发行期和偿还期有间隔,这正好符合将成本负担向后递延分担的要求.

从空间维度分析,区域性公共产品和服务,具有特定的服务和受益对象,即只有生活在某一地区内的公民才能从中受益,只有该区域的地方政府才更了解地方公民的偏好.所以,由地方政府提供区域性公共产品和服务具有比较优势（Stigler,1957,Oates,1972）.该理论的精髓在于详细的解释了为何应赋予地方政府合适与合意的自主决策权与相对独立的财权,而上述条件的存在又形成了地方政府具有举债权的法理基础.

三、发达国家地方债的成熟经验概述

本文选取了同样进行了分税制改革的美国、日本、法国三个国家作为样本进行概括总结,得出三个成熟的地方债发行国家所具备的共同特点.

1.地方债用途明确.在美国,地方政府利用债务融资弥补财政赤字被严格禁止,地方政府债券融资主要用于以下方面：基础产业投资,主要是农业、能源、交通等资本项目建设；兼有公共投资和商业投资特点的公共设施项目投资,包括文教、卫生、城镇基础设施建设等；支持并补贴私人活动,如私人住房抵押贷款、学生贷款等；用于履行政府的养老金福利责任.日本《地方公债法》在规定“地方政府的财政支出必须以地方公债以外的收入作为财源”的基础上,规定某些支出（原则上是建设性支出）可以以地方公债作为财源.在法国,各级地方政府无论是采取向银行借款还是对外发行地方债券的形式,所筹集的资金都只能用于投资或建设地方公共工程,不能用于弥补政府经常性预算缺口.

2.地方债偿还机制明确.在美国,当收入来源不足以偿付债务时,地方政府可以提高税率,若仍不能偿还则可与债权人直接协商.若仍不能摆脱危机,就依照联邦破产法,由发债政府设计和解协议并提出自愿破产请求.在日本,政府不允许地方政府破产,宪法规定,即使地方政府财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务.在现有的预警体系下,实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、未来债务负担率4项指标中一项突破限额,就需要在政府的严格监管下制定财政重组计划.在法国,各级地方政府的自律性很强,很少出现地方政府因对外负债“过滥”和滥发债券形成地方财政破产的情况.但是,一旦出现地方政府不能到期偿还、政府运转不灵的情况,则由法国总统代表各省省长直接执政,原有的地方政府和地方议会宣告解散,其债务由政府先为代偿,待新的地方议会和政府经选举成立后,通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和政府先行代偿的垫付资金.

3.监督体制严格.美国主要通过两个机构负责对地方债进行监管,一个是美国证券交易委员会市场监管部的地方债办公室；另一个是美国地方债规则委员会.美国证券交易委员会主要根据反欺诈原则进行事后监管,而美国地方债规则委员会作为地方债的行业自律组织,承担了制定地方债规则的主要责任.在日本,会设立专门的地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督,监察委员会委员会将审计结果整理形成一份报告提交国会,对于审计过程中发现的问题提出建议,虽不直接形成处理意见,但通常监察委员会所提建议一般很受重视.在法国,政府对各级地方政府的负债和财政运行情况的监控,主要有以下五个方面：议会的监控,审计法院的司法监督,财政部的监控和管理,财政部派驻各省、市镇的财政监督机构的监控,金融监控.在严格的监管体制下,地方政府对举借外债十分谨慎.

四、我国发行地方债的现实制度冲突

（一）法理基础缺失

1995年年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.”这个禁止性规定致使我国地方政府到目前为止依然缺乏发债的自主性,发债的决策权仍掌握在政府的手中,结果造成对发行责任归属的权责不明.

（二）分税制财政体制不完善

我国现行的分税制财政体制是一种偏向、不彻底的制度安排,很不完善.财政部财科所所长贾康认为“现在省以下的体制困扰,实际上就是陷入分成制和包干制.”形成这一结果的原因在于在94年划分地方税和税之后,地方政府缺乏稳定的税源,事权与财权,财力不匹配.本来被寄予厚望、旨在增加地方政府财力的转移支付执行的也很不规范.最后地方政府不得不依赖土地批租和银行信贷来弥补财政的不足,但十几年来,随着以化解不良资产为核心的技术改革(注资、减税和剥离不良资产)和产权改革的逐步到位、国有银行的风险约束已经硬化.土地财政,则带有明显的顺周期性和不确定性,约束越来越多,而地方政府发债一般要以预算收入和产权作为保障与现实情况形成了矛盾.

（三）缺乏明晰规范的债务决策责任制

长期以来,“官员出数字,数字出官员”,经济增长已成为中国地方官员晋升的主要考核指标,由此导致了官员们对于GDP数字的过分迷恋,并形成了全国范围内的“晋升锦标赛”.要想在与兄弟城市的竞赛中脱颖而出,就必须交出更为漂亮的成绩单.而大举借债投资基础设施和上马热门项目,甚至大搞“形象工程”,就成为了一些地方官员的必然选择.对地方官员而言,谁借得越多,谁在任期内的政绩就越可能大,至于未来偿债的包袱,则往往留给后任去操心.正是这种扭曲的机制,增加了我国地方债务的风险敞口.此外,由于当前的地方债仍然是以担保和审批为基本内容,因此思维惯性理所当然的认为财政仍旧将承担最后兜底的风险.

五、总结与思考

分析上述所列的我国地方债发行制度冲突大致可以分为两个层次：第一个层次是制度设计层面,第二个层次在于制度执行层面.其中,设计层面的问题解决方面,国外的先进经验已为我们提供了很好的借鉴作用,但在执行层面上,因为我国计划经济向市场经济转轨的特殊国情决定了我国不能照搬现有国外的成熟经验加之设计层面的问题只有在执行层面的困境解决后才能顺利执行,因此本文认为执行层面的问题解决才是下一步理顺我国地方债制度的关键因素.因此本文就执行层面上作出了如下的思考.

（一）政府投资决策责任制

只有明确政府责任范围,理顺地方政府“应做什么”这类基本职能之后,才能确定地方政府“怎么做”、如何融资和管理等事项.具体说来,中国需要在以下方面明确和规范政府的责任：(1)政府支出责任.地方政府应该按照市场经济规律的要求,退出一般竞争性领域,使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上,界定好政府职能.现行财政体制格局下的财政收入向上集中而财政支出责任下移的状况应当有所改变,上下级政府间的事权应合理划分.(2)政府债务偿还责任.分门别类地理清本届政府处理历史遗留债务和新发生债务的责任,理清本级政府和上级政府的债务偿还责任,为今后地方政府举债和偿债提供依据.(3)政府投资责任.设计科学的干部考核机制,深化投资体制改革,实现投资决策的科学化,将投资决策的科学性列入地方官员离任审计的重要内容.

（二）风险预警机制

风险预警机制依赖于信息披露制度的完善.地方债的信息披露主要包括三个方面一是对地方政府债务的概念、种类和范围予以明确界定.任何主要依靠预算或最近一直依靠预算的政府企业和单位债务都应包含在这一概念之中.二是实现地方政府债务披露过程系统化.目前债务信息的报告分散,国内与国外债务管理分离,而且不同种类的内债和外债由不同单位管理.同时,尽管纵向信息披露程序在各级政府的债务处（科）之间固定下来,但并没有标准化的横向债务报告程序.债务信息的可获得性和可靠性依赖于各个单位和处室的合作意愿.三是将地方债务收入和支出纳入预算管理.我国地方政府预算并不反映债务情况.为控制地方政府债务规模,强化债务风险约束,应建立地方政府债务预算,将地方公债资金纳入预算管理.地方债务预算应对当年公债发行额度、用途、期限、利率、使用方式和还本付息等做出详细说明,并由本级人大审批和监督.以防止地方政府的短期行为和不当决策.

在信息披露完善的基础上,风险预警机制才能得以开展实行.我国地方债规模量化指标可以比照国债指标体系建立,如可以包括地方债依存度、地方债借债率、地方债偿债率等指标并予以定期公布与监控.

（三）担保与偿还机制

明确担保和偿还方式,消除投资者误区.如有投资者认为地方债是国债,也有部分投资者认为如地方无力偿还,则国家负责偿还(即政府为地方政府作担保).地方政府在发行地方债的时候,向投资者明确说明担保和偿还方式,消除投资者误区,使投资者放心购买地方债.目前,在财政部代为发行地方债的公告中,只说明由财政部代收,地方政府向财政部偿还,至于地方政府以何种收人向投资者偿还以及以何种方式向投资者担保,未见说明.因此,在以后发行公告中,这些内容应予以明确,方便投资者评估相关风险,理性投资.

本文认为,地方债的尝试在我国当前环境的实施过程中会由于固有思维与制度的阻碍而出现很多的困境,但从长远角度看,地方债是助推我国地方财政健全化的有效工具,在理顺制度执行这一难关后其利将大于弊.