房地产税改革方向

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中国改革开放32年来,房地产税的改革从1986年起逐步恢复对内资企业和中国公民的房地产征税,到“十一五”期间（2006年至2010年）实现房地产税的内外统一,经历了一个艰苦的发展历程.

展望“十二五”（2011年至2015年）,中国房地产税的改革依然任重道远.

近30年税改回顾

中国改革开放以后的房地产税改革始于20世纪80年代中后期.当时,中国经济正从计划经济转向有计划的商品经济,需要通过包括房地产税的多种税收调节经济和配合财政体制改革.

1986年9月15日和1988年9月27日,国务院先后发布《中华人民共和国房产税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,分别自1986年10月1日和1988年11月1日起施行.

上述条例仅适用于国营企业、集体企业、私营企业等内资企业及中国公民,不适用于外商投资企业、外国企业和外国公民.

外商投资企业、外国企业和外国公民继续按照1951年8月8日政务院发布的《城市房地产税暂行条例》缴纳城市房地产税；外商投资企业和外国企业继续按照各地依法制定的办法缴纳土地使用费.

20世纪90年代初,中国经济从有计划的商品经济转向市场经济,房地产税制与经济发展不相适应的矛盾日益突出：对内、对外实行两套税制,税法不统一,税负不公平；城镇土地使用税的税额标准一直没有调整,已经明显偏低.

因此,1994年12月25日国务院批转的国家税务总局报送的《工商税制改革实施方案》中提出了关于改革房地产税的要求：适当提高城镇土地使用税的税额标准,扩大征收范围,适当下放管理权限；取消对外资企业和外国人征收的城市房地产税,统一实行房产税.

但是,为了保证主要改革措施的顺利出台,适当减少震动面,上述房地产税改革措施在这次税制改革中没有出台.

1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,其中提出调整地方税制结构,健全地方税收体系的要求.同年7月3日,根据这一要求,国家税务总局印发《全国税收发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,其中提出要修订房产税和城镇土地使用税.

2003年10月14日,中国第十六届委员会第三次全体会议通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》.决定中提出：实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费.

此后,财政部和国家税务总局多次提出研究开征物业税或者改革房地产税制问题.

2006年3月14日,第十届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》.纲要中提出：改革房地产税收制度,稳步推行物业税并相应取消有关收费.

同年12月31日,国务院公布《关于修改<中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例>的决定》和修改以后的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,自2007年1月1日起施行.

此条例修改的主要内容一是扩大了纳税人的范围,开始对外商投资企业和外国企业征税；二是大幅度地提高了税额标准,每平方米应税土地的最低税额标准从每年0.2元提高到0.6元,最高税额标准则从每年10元提高到30元.

2008年12月31日,国务院决定从2009年1月1日起废止《城市房地产税暂行条例》,按照《中华人民共和国房产税暂行条例》对外商投资企业、外国企业和外国人征收房产税.

据财政部、国家税务总局统计,2009年,全国房产税和城镇土地使用税收入分别为803.7亿元和921亿元,占当年中国税收总额59521.6亿元的比重分别为1.35％和1.55％,占当年中国地方税总额5080.3亿元的比重则分别为15.82％和18.13％.

房地产税主要问题

2010年9月30日,财政部、国家税务总局有关负责人就房地产市场税收政策调整回答记者提问时指出：中国现行的房产税开征于1986年,基于当时城镇居民收入水平普遍较低等情况,房产税暂行条例规定个人所有非营业用的房产免征房产税.

近年来,随着住房制度改革深化和居民收入水平提高,商品房市场日益活跃,改革和完善房产税制度,对个人所有的住房恢复征收房产税是必要的.这既有利于调节居民收入和财富分配,也有利于健全地方税体系,促进经济结构调整和土地节约集约利用,引导个人合理住房消费.

从国际经验和公平、规范的角度看,房产税应对个人所有的住房普遍征收.考虑到这项改革的情况复杂,拟先在部分城市对部分个人拥有的住房进行试点,恢复征收房产税,积累经验以后逐步扩大到全国.

这是中国首次正式对居民住宅征收房产税问题发表较具体的意见.

2010年10月18日,中国第十七届委员会第五次全体会议通过《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,其中提出研究推进房地产税改革.这是一个明确而谨慎的提法.

我认为,中国现行房地产税存在的主要问题是：税权比较集中,税制比较陈旧,税基、税率和税负不够合理,相关税费比较复杂.

(一)税权比较集中

与外国普遍将房地产税作为完全的地方税的做法不同,中国虽然名义上将房地产税列为地方税,但所有房地产税的立法权都集中在,而且各个税种的征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制基本要素的调整权也绝大部分集中在,从而不利于地方因地制宜地通过房地产税增加财政收入和调节经济,也不利于房地产税的完善.

(二)税制比较陈旧

随着中国改革开放的逐步深入,中国的经济体制已经初步实现了从计划经济到市场经济的转变.然而,中国的房地产税还是经济转轨时期的过渡性产物,虽然20多年来有所改进,但变化不大,已经不能适应市场经济发展的需要.

在房地产市场逐步形成内外统一、城乡统一、交易方式多样、各种收益增多、房地产价格持续快速上涨的情况下,继续实行城乡有别的房地产税；在城镇按照房产原值征收房产税,按照使用土地面积征收土地使用税,既不利于统一城乡税制和平衡税负,也不能按照量能负担的原则适当增加地方的税收收入和更好地调节经济.

(三)税基、税率和税负不够合理

首先,对房产租金征收的房产税和营业税计税依据相同,一笔房租收入要同时征收房产税和营业税,租赁双方还要按照与此相关的租赁合同所载金额分别缴纳印花税,税基重叠严重,总体税负过重.

其次,房产税按照租金征收的部分适用税率为12％,这样的高税率是中国在房地产公有制为主体、几乎没有房地产市场的时代,为了调节少量私人房产主的房租收入设计的；城镇土地使用税各类地区的最高税额标准与现实的地租和各种土地收费水平相比则明显偏低,这样的税率和税额标准已经不能适应目前房地产市场发展的状况.

第三,经营用的房地产征税,自有居住用的房地产不征税；城镇企业的房地产征税,农村企业的房地产不征税；对高档乃至豪华的房地产也没有必要的调节措施,税负明显不公平.

(四)相关税费比较复杂

除了房产税和城镇土地使用税,中国与房地产相关的主要税收还有：对占用的耕地征收的耕地占用税,对房地产转让、租赁征收的营业税和随营业税附征的城市维护建设税以及具有附加税性质的教育费附加,对被转移的土地、房屋权属征收的契税,对房地产转让、租赁合同征收的印花税,对转让房地产的增值额征收的土地增值税,对转让房地产的所得额征收的企业所得税和个人所得税.

其中,有的税种是经济转轨时期的产物,已经不符合目前市场经济发展的状况,如类似行政罚款耕地占用税；有些税种的设置不符合目前各国通行的做法,如城市维护建设税、土地增值税和契税.

总体看来,房地产转让、租赁环节税负偏重,不利于促进房地产交易的扩大；房地产持有、使用环节税负偏轻,不利于促进房地产资源的合理利用.例如,企业出租房产的租金收入要负担17％（12％+5％等于17％）的房产税和营业税,而自用房产缴纳的房产税最多仅为房产原值的1.08％［（100％－10％）×1.2％等于1.08％］；出售房产要缴纳营业税、城市维护建设税、印花税、土地增值税和企业所得税或者个人所得税；购买房产要缴纳契税和印花税.

另一方面,中国各级政府和有关部门在房地产方面的各种收费很多（据财政部统计,2009年,全国土地出让收入多达14239.7亿元,相当于全国税收收入的23.9％）,管理方面的问题也不少,不仅加重了纳税人的经济负担,对税收、财政乃至执政党和政府的形象也产生了不利影响.

“十二五”改革方向

“十二五”期间,中国房地产税改革的出发点应当是：鼓励房地产业和房地产市场的发展,合理开发利用房地产资源,保障民生,符合财政管理体制改革和税制改革的总体目标,规范相关税费关系,兼顾国家、企业、个人的利益以及、地方的利益,以人为本.

(一)简化税制

应当逐步将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和房地产方面的某些合理的、具有税收性质的政府收费合并为统一的、与各国普遍开征的房地产税基本一致的房地产税,将城市维护建设税和印花税并入增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税和房地产税,将土地增值税并入企业所得税、个人所得税和房地产税,并取消房地产方面的不合理的政府收费.

通过上述简化措施,不仅可以减少与房地产有关的税收和收费的数量,减轻纳税人的经济负担,改善纳税人与执政党和政府的关系,而且可以优化税负结构,即减少房地产转让、出租环节的税收,增加房地产持有、使用环节的税收.

(二)调整税基和税率

首先,房地产税的征税范围应当逐步扩大到个人住宅和农村地区,并按照房地产的评估值征收.同时,通过规定适当的免税项目和免征额的方法将低收入阶层排除在纳税人以外.我难以赞同按照住房面积、套数征收房地产税的主张,因为这些主张在操作时很容易引起严重的分歧（地点偏僻的大房子可能价格偏低,多套住房由于其面积小、建筑陈旧等原因也不一定很值钱）,似乎也不符合各国通行的做法.

其次,房地产税的税率应当根据不同地区、不同类型的房地产分别设计,由各地在规定的幅度以内掌握,如中小城市房地产的适用税率可以适当从低,大城市房地产的适用税率可以适当从高；普通住宅的适用税率可以适当从低,高档住宅和生产、经营用房地产的适用税率可以适当从高,豪华住宅和高尔夫球场之类还可以适当加成征税.我难以赞同征收“住房消费税”的主张,因为消费税通常是对特定的消费品和消费行为征收的,不适用于房地产,其他国家似乎也无此类做法.

在设计税基和税率的时候,应当兼顾纳税人的负担能力和财政收支的需要、政府与地方政府的财政收支,并参考其他国家,特别是发展中国家、周边国家同类税收的做法.

(三)下放税权

应当将房地产税作为中国地方税的主体税种加以精心培育,使之随着经济的发展逐步成为市（县）政府税收收入的主要来源,并且在全国统一税制的前提下赋予地方政府较大的管理权限（包括征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制基本要素的适当调整）,以适应国家之大、各地经济发展水平不同的实际情况,促使地方因地制宜地通过此税种增加财政收入和调节经济.

(四)逐步推进

由于房地产税涉及大量城乡企业、其他单位和个人,房地产登记、房地产价值评估和新的房地产税征收制度的建立和完善需要一个过程,所以房地产税的改革也应当逐步推进.可以考虑先从大城市起步,取得经验后在中小城市推广.也可以考虑选择同时一些大、中、小城市分别试点,取得经验后在同类城市推广.

(五)加强征收管理

加强房地产税的征收管理,堵塞漏洞,减少税收流失.为此,税务机关要加快完善有关管理制度和信息化建设的步伐,加强与各有关部门的工作配合,并积极利用社会中介机构（如合格的资产评估机构）的力量.

通过上述措施,可以进一步完善中国的房地产税制度,加强房地产税管理,从而适当扩大房地产税收入的规模,提高房地产税收入占地方税收收入和全国税收收入的比重,更好地发挥房地产税的职能作用.

这里似乎有必要强调：根据房地产税的财产税、地方税性质,以及外国的经验和中国的实践,房地产税的税基不大、收入不多、地方差异明显,主要作用是适当筹集地方财政收入用于地方建设,对于调节个人财产差距的作用很小,更谈不上对宏观经济的调控功能.□