国内外服务外包政策应用

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[摘 要 ]服务外包是我国转变经济发展方式、推进产业结构调整的重要途径,国家为此专门编制“十二五”中国国际服务外包产业发展规划,积极营造服务外包产业发展的良好政策环境.基于此, 对国内外服务外包政策的研究进行了综述分析, 同时对天津、大连、济南3个服务外包示范城市当前的服务外包政策进行了分析,在理论与实践对比的基础上,提出应用性对策建议.

[关 键 词 ]服务外包；政策；发包方；承接方

[中图分类号] F063.1［文献标识码］ Ａ [文章编号]1673-0461（2011）07-0030-05

引 言

20世纪90年代以来,国际服务外包开始成为许多跨国公司考虑的战略选择之一,而不少的发展中国家和地区则成为服务外包的承接地,中国即是其中之一.为积极承接国际服务外包转移,大力发展现代服务业,实现经济转型,早在2006年,我国就出台了“千百十”工程,2009年又批准北京等城市成为服务外包的示范城市,并在这些试点城市实行一系列鼓励和支持措施,加快我国服务外包产业发展.

承接国际服务外包转移,一方面依靠外包承接企业自身实力,另一方面也依靠国家、地区宏观环境的营造,服务外包品牌的打造,这其中,政策非常重要.国内外都有不少学者对服务外包政策进行研究,但是对这些研究的梳理却几乎没有.本研究尝试梳理国内外的服务外包政策研究,并进行对比,希望能够对后来的政策研究学者,以及政策的制定者有一定的参考借鉴价值.

一、关于服务外包

从战略管理角度来看,服务外包与制造业外包一样,都是企业为了把有限的资源投入到核心能力的构建与提升上,因而将非核心的业务外包出去,现在主要有IT外包（ITO）、商业流程外包（BPO）和知识流程外包（KPO）3种形式.企业外包的主要目的是削减企业成本,降低风险,培养核心竞争力.因此,在国外的许多研究中,直接用“outsourcing”来囊括服务外包和制造业外包.从全球价值链角度来看,这些被外包的业务都处在经济附加值比较低的环节,而高经济附加值的核心活动仍然被控制在发包企业手中.所以,在制造业外包浪潮中,许多国家和地区成为外包承接地,耗费了大量自然资源,破坏了当地自然环境,却只是获得有限的经济收益,核心技术仍掌握在发达国家的发包企业手中.

与制造业外包不同的是,服务业外包业务对于自然资源的消耗和环境的破坏相对比较小,需要大量的技术人员,同时,所创造的附加值也比较高.因而,许多发展中国家和地区积极努力,争取在服务外包的浪潮中分享份额,并希望借此提升国家或者地区的创新能力.

二、资料的搜索

本研究中使用的中文文献主要是从CNKI中采用服务外包+政策、外包+政策作为关 键 词 搜索到,直接相关的文献大概不到50篇,作者对全部文献进行了仔细阅读.

英文文献主要来自EBSCO,因为这个数据库的搜索功能可以覆盖到EBSCO以外的其他数据库中的文献.利用outsourcing（题目）+policy（题目、关 键 词 、摘 要 ）,outsource+policy作为关 键 词 进行搜索,文献的数量比较多,相关的近百篇.不过,其中包括制造业外包的研究.

三、国内服务外包政策的研究综述

国内关于服务外包的研究并不算多,本研究尝试从研究方法和研究层次两个方面进行归纳.

从研究方法上来看,现有关于服务外包政策研究大多采用逻辑推理的方法,对政策进行阐述、介绍或者呼吁、建议性的研究比较多.这类研究占了绝大部分.比如谭力文、田毕飞（2006）、王子先（2007）、刘绍坚（2008）、孙潇（2010）等,侧重从分析服务外包的特征、意义或者存在的现状问题,然后提出相关的政策建议.第二类比较常用的研究方法是不太严格的比较研究,比较对象的选择范围主要集中在服务外包业发展比较早、比较成熟的国家,比如印度、爱尔兰、以色列等,个别研究还部分涉及捷克、菲律宾、新加坡等国家地区.比如黎晓寅（2009）用上海与班加罗尔进行发展现状、影响因素及政策环境进行对比,提出政策建议.受到所选的比较角度以及分析框架质量的影响,这些研究的近似度较高.为此,近两年也有学者尝试采用定量的方法来考察设立某项具体政策的可行性,或者影响因素,比如孙晓琴、黄静波和张安民（2010）考察了政府补贴与扶持政策对于服务外包业的影响；王爱虎和钟雨辰（2006）利用计量模型评估外包环境,提出新的政策建议；陈迎春（2010）则运用计量方法对江苏省国际服务外包的影响因素进行分析,以此作为提出政策建议的基础.但是,由于使用了大量代理变量,调研对象比较狭窄,政策建议的普适性也并不理想.

从研究层次上来看,现有的政策研究主要集中在两个层面上,第一个层面是国家整体层面,比如黄庆波和李焱（2008）、魏志梅和冯昱（2009）、贡磊（2009）、姚凤民（2009）、王如燕（2009）、陈贺菁（2009）,侧重于从承接国这个宏观环境层次来分析政策选择问题,这类研究的关注点相对比较分散,涉及税收、人才、品牌培养等多方面的政策；第二个层面是承接城市层面,分析地域性的服务外包政策.比如选择服务外包示范城市出台的服务外包政策作为分析研究对象,采用一定的研究方法,最后得出政策建议.比较典型的研究是丛芳和陈洁（2007）、郭燕（2009）、黎晓寅（2009）分析上海市的服务外包政策环境,朱秀娟（2009）考察无锡,陈迎春（2010）考察江苏省,刘绍坚（2008）考察北京,曾隽（2008）考察广州,马超（2009）则侧重分析了天津服务外包业的发展.王爱虎和钟雨辰（2006）则对比了9省市的服务外包环境,但是由于采用的数据是2004年之前的,对于当前的服务外包政策环境建设的借鉴价值有限.当然,也有一些学者尝试同时兼顾宏观与中微观层面的政策分析,比如刘重（2008）.

从政策研究的侧重点来看,较多的学者希望加大政策优惠来吸引更多的服务外包投资/业务进来,比较多的关注财政税收优惠政策,但仅有较少的学者考察监管制度建设方面的政策.

四、国外服务外包政策的研究综述

相对于国内服务外包政策而言,国外服务外包政策的研究比较复杂.按照政策研究对象指向发包方和承接方的差异,国外关于外包的研究可以大体分为两类,即基于发包方的政策研究和基于承接方的政策研究,大部分文献站在发包方的立场上讨论政策.

(一)发包方立场的政策研究

发包方立场的政策研究,主要有3个研究的角度.第一个角度是作为发包方,讨论政策如何促进本国企业进行业务外包,以此来提升竞争力,创造更优价值.比如,Tjader,Shang和Vargas（2010）提出了一个多标准的外包政策制定评估方法；Jalgi,Dixit 和Scherer（2009）从理解企业利用外包创造价值的层面出发,分析企业外包的需要,站在发包方的角度来制定外包政策,鼓励本国企业积极利用服务外包给新兴市场,从而在全球化过程中创造价值.类似的研究还包括Paul和Wooster（2010）、de Nooji（2008）.第二个角度是从经济层面,探讨企业的外包行为,尤其是国际离岸外包行为对于就业、工资、福利、税收、再分配、保险等方面的影响,并提出相关政策调整建议,比如Kratena（2010）、Beladi和Batra（2010）、Koskela和Stenbacka （2010）、Keuschnigg和Ribi（2009）、Oberst和Jones（2006）.第三个角度是站在发包方的立场上,探讨如何利用承接国的相关外包政策,实现本国企业收益的最大化,比如Dinda和Mukherjee（2011）讨论承接国的税收和专利保护政策对于发包企业在当地利润的影响.Aruru和Salmon（2007）则侧重分析了印度在承接医疗和制药行业的研发、制造、临床试验等业务外包时存在的安全、私密等方面的问题.

（二）承接方立场的政策研究

基于承接方的政策研究,讨论作为外包承接国,如何完善政策.而政策的方向主要有两个,第一个是促进政策,考察发包方做出合作伙伴选择决策的影响因素,据此提出政策建议,比如Belso-Martínez（2010）以西班牙4个产业为研究对象,利用次序logit模型发现,制度网络、国际化努力、企业规模以及差异化的政策对企业的外包决策有较大的影响.Graf和Mudambi（2005）与Contractor和Mudambi（2008）都强调人力资本在外包决策中的影响作用,前者利用人力资本纬度完善了Dunning（1988）框架,而后者进一步提出,亚洲发展中国家如果提高人力资本投资,服务和生产的出口都会有比较大的提升.第二个是监管及风险防范的政策.有相当多的学者在探讨外包产生的风险、道德等问题,强调承接国应该完善政策,在承接国际服务外包转移的同时,保证本国产业的长期可持续发展.比如D'Costa（2002）以印度承接的软件外包为例,说明发展中国家尽管可以从中获得商业利益,但与此同时,印度对外依赖性增强,也逐渐丧失做更复杂项目的能力.因此,国家在承接软件业外包的同时,也必须建立培养高科技发展的政策.无独有偶,Tschang和Goldstein（2010）对菲律宾动画产业承接国际服务外包的发展历史以及从业人员进行了调查,结果发现,菲律宾的动画产业完成的工作都是可编码性的,培养的技术性人才的个人素质而不是组织能力；长此以往,菲律宾自身的动画产业很难升级到产品的创意构思层面,当然也更容易受到极端事件的影响,无法获得更高的附加值.因此,有必要制定相关政策,支持企业进行能力升级的投资,实现菲律宾动画产业的长期可持续发展.

从研究方法上来说,国外服务外包政策研究的严谨度比较高.大多采用实证的研究方法,通过问卷调查、访谈或者案例研究来获得一手的资料,而不仅仅是描述性或者口号性,因而对于政策制定有一定的借鉴意义.但是,由于国外大量使用剂量方法,对现象有较多的抽象,因而也可能会丧失一些真实性.

五、天津等3城市服务外包发展及政策环境分析

国家的“十一五”规划纲要中明确提出要“建设若干服务业外包基地,有序承接国际服务业转移”,之后,国家在人才培训、公共平台搭建、示范城市与基地建设等方面相继出台了一系列的支持性政策,国家层面的服务外包政策支持体系不断完善.正因为如此,据商务部的统计,2010年,全国新增服务外包企业3,756家,截至当年年底,全国共有服务外包企业12,706家.全国服务外包企业承接服务外包合同金额274.0亿美元,合同执行金额198.0亿美元,同比分别增长37.0%和43.1%；其中承接国际服务外包合同金额198.3亿美元,合同执行金额144.5亿美元,同比分别增长34.3%和43.1%.而根据毕马威在2010年年中发布的报告显示,预计未来5年中国服务外包市场将保持约26％的年复合增长.

与此同时,作为服务外包业务的具体承接地,由于种种原因,各个服务外包示范城市的政策环境建设完善度却存在一定的差别（见表1）.

天津作为直辖市,综合实力上拥有突出优势,在国家政策倾斜以及地方政策支持上,都具有比较大的优势.利用开发区、高科技园区以及大项目带动等多种途径,天津的服务外包产业在近几年快速发展,离岸服务外包业务额增速保持在50%以上.立足于天津市长期积淀的制造业优势,借助滨海新区纳入国家整体发展战略的机遇,集中发展金融服务外包、生物医药服务外包和基于机械和电子制造业的嵌入软件和产品设计服务外包产业等三个方向,承接国际服务外包业务,目标是将天津市服务外包打造成跨国公司理想的共享运营中心和中国专业的服务外包人才培训基地的目标.

大连在软件开发与承接国际服务外包方面起步较早,形成了一定的产业集群和国际服务品牌.大连服务外包业有两个典型的特色：第一,大连软件园区采取“官助民办”的方式,民营资本唱主角.第二,对日外包占到80%,国际影响力极为突出.2007年8月,在美国IDC公司发布的评价全球各个城市服务外包能力与潜力的全球交付指数（GDI）城市排名中,大连被评为全球离岸交付指数城市中国第一、世界第五,号称中国的“班加罗尔”.但是,大连的服务外包业务对日本高度依赖,在金融危机、日本地震等冲击下,大连的服务外包企业广受影响,因此,拓展市场范围将是大连服务外包更进一步发展的关键.

相较于天津市较强的综合实力、大连市较为明显的先动优势,济南的服务外包发展规模相对较小,但是政府政策的扶持力度也相对比较大.利用税收政策、办公用房、外包出口、住房补贴等方面加大推动力度,吸引企业、高层次外包人才进入；政府率先垂范,提高政府信息化水平,推动国企的业务剥离,扩大外包市场；实施知识产权强市战略等等.政策支持加上机遇把握,2011年第一季度,济南市服务外包合同额1.27亿美元,执行5,044万美元,增速超过100%.

六、国内外服务外包政策研究的应用启示

从对3个北方的服务外包示范城市的分析可以看出,服务外包业正在这些城市快速发展.但同时对政策的深入分析也发现,我国不少区域的服务外包政策,仍或多或少存在税收等刚性优惠承诺过多、政府主导性色彩浓厚、区域定位特色不明显、承接服务外包的风险意识与预防措施欠缺等问题.这些实践问题的出现,实际上也为国内的服务外包政策研究提出了要求；借鉴国外的服务外包政策研究的经验,本研究尝试提出一些服务外包政策研究及实践的建议.

首先,改进服务外包政策研究的基础理论和方法,作中国情境下的服务外包政策研究；不仅要验证西方的服务外包政策理论,更要研究中国特色问题,采用中国特色化工具,提出中国特色化研究成果.与3I国家不同,中国有庞大的制造业基础,我们需要在传统制造业改造升级、发展战略性新兴产业的同时来发展服务外包产业,不能有所偏废,但是在二者之间如何建立起桥梁互促机制?一方面需要企业自己去挖掘；另一方面更需要政府相关政策环境的营造与激励,引导投资流向期望的方向.相较于制造业的转移,服务外包企业的“松脚”更加容易,投资更容易在各区域之间流动.各区域推出的刚性优惠期过去之后（比如3免2减半之后）,如何留住这些企业投资,真正让地方经济受惠,需要更多思考.

其次,全面看待服务外包的收益与风险,积极促进承接国际服务外包的同时,也要加强风险的监管、防范,以及产业自主创新能力的培养,实现产业的长期可持续发展.服务外包业的快速发展不等于自主创新能力的提升,相较于承接国际制造业转移主要依靠操作工人,承接服务外包转移对参与人员的技术能力有了较高的要求,但是这些能力仍然主要是一种操作化能力,而不是创新能力.长此以往,可能会限制创新性思维培养,甚至因为大量的人才、资金投入到服务外包中而影响区域的自主创新能力开发,丧失培养自主创新能力的时机和资源.从现有的区域服务外包政策来看,尽管各区域都强调承接服务外包与自主创新结合

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在国外学术界,发包国家内部对于外包还是内包的争论似乎一直都没有停止,以致有不少学者专门建立复杂的模型,来帮助企业决定外包的程度问题.在多种尖锐冲突观点的争论中,欧美一些学者站在发包方的立场上,对于外包的收益与风险问题有比较深入全面的思考.

再者,抓住当前我国服务外包政策的薄弱环节,突出研究的重点.除了上面提到的对服务外包的风险防范不够,区域政策中优惠承诺的刚性也比较大,尤其是税收,更加弹性、更具有长效性的政策相对较少；尽管不少区域有自己的服务外包业发展口号,但是却大多缺少真正能够体现区域特色与错位发展的鲜明定位；遇到重大突发事件时,政府该如何利用政策进行引导,帮助企业渡过危机,比如日本地震及核辐射危险.

第四,本国的政策研究既要立足于承接方立场,同时也要考虑发包方立场的问题.相对于国际制造业外包转移来说,服务外包投资者对于承接地的依赖性更低,投资流动的可能性也就更大,因此,必须利用承接国际服务外包的机会,加强创新能力的培养,积极进行产业升级,从一般接包商不断升级到总接包商,再到发包商.与此同时,改革开放30年来,中国也已经成长起来相当一批国际化水平的企业,它们也是潜在的发包方.实际上,在各区域的服务外包实践中,本土企业的服务外包转移业务已经受到了相当的重视.

如今,服务外包产业已经被确定为现阶段我国的战略性支柱产业,在世界服务外包市场中,中国也正在获得越来越多的份额.相较于国外的服务外包政策研究,国内的政策研究还有必要加强在服务外包风险、中国情境下的服务外包问题等方面的研究,更好的服务于现阶段我国服务外包实践,在获得短期经济收益的同时,兼顾国家长远自主创新能力的培养和提升.

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