对城市网络投资市场化改革的

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城市网络各个部分的投资,可分为政府投资和商业投资.其中的政府投资,即政府财政和政府借款进行的投资,主要对象是城市网络结构中的公共产品部分,如城市交通道路等.而其中的商业投资,则是指对私人产品的投资,如商品住宅的投资.但是,有时公共产品,或者准公共产品,商业性投资可以以BOT形式进入公共产品的投资领域.比如,城市道路先由私人投资进行建设,建成后出售给政府,由政府运营.在中国现阶段,城市网络的投资市场化改革不可能直接达到帕累托最优,为达到社会公益事业总量提高和公用品使用的公平性,避免公用地悲剧,目前只能达到帕累托有效.只能是以少数免费使用者处境的变坏,来避免公用地悲剧并增加短缺设施的供给.因此,中国城市网络投资市场化改革的关键是要建立合理的收费收益机制,这有利于扩大城市网络投资市场化的范围,并由此增强城市网络项目对社会投资者的吸引力.

1建立合理的收费收益机制.城市网络的投资市场化改革涉及到地方政府、民间资本、市民公众这三个主体.产出服务价格是最敏感的因素,不仅与项目盈利性密切相连,而且基础部门价格变动会产生连锁效应,引起较大的社会反响.因此,确定合理的定价模式至关重要.

公用事业产品原有定价模式的原则是成本加微利,但在实际操作中存在一定的困难,比如成本如何界定,政府、居民和企业三方之间存在着信息不对称的问题.为避免公用事业生产企业以成本上升为由倒逼政府定价,必须建立成本约束机制.根据现代规制理论,对具有自然垄断性质的产业有不同的定价模式.其中,激励性规制理论中的价格上限规制是值得推荐的方案.

价格上限规制即“最高限价法”,或者叫“RPI－X法”（Retail Price Index）调节.RPI表示零售价格指数即通货膨胀率,X表示由管制者确定的在一定时期内企业预期生产效率增长的百分比,RPI与X相减的值决定企业调价的幅度.这一方法的基本优点是在合理的投资回报率基础上,一定时期内固定价格的上涨幅度,从而刺激企业只能通过降低成本才能取得较多的利润.这种有意识的控制价格与利润的行为,也可使其避免竞争性行业那样大起大落地波动,整个行业的生产与投资运行将比较稳定.

2明确公共财政政策的方向.政府预算分为经常预算和资本预算.经常预算主要来源于税收,支出侧重于公共产品和服务.资本预算收入来源于债务性收入和其他非税收入（如土地收益、国资变现、预算外费用收费等）,支出是政府投资,一般以城市网络投资为主.

长期以来,我国政府在公共支出上偏重于对盈利性的经济类城市网络的建设,而对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足.因此,公共财政政策应该以经济建设型政府向公共服务型政府转变为导向.

公共财政的首要职能就是要保证全体社会成员公共利益最大化,有效提供公共品和公共服务,而这是以政府与市场明确分工为基础的.通过城市网络投资市场化改革,使公共财政在建设型财政中（实践证明政府在此领域的投资建设是存在政府失灵的）释放出来,除一部分构建财政模拟收益机制外,增加社会福利保障事业支出（而这恰恰是市场完全失灵领域）,从而改变目前建设资金和社会福利保障双低、财政支出顾此失彼的困境.

所以,城市网络应按照其自身的生产属性和服务性属性良性发展,为城市经济发展提供基础性动力.只要符合“社会公益事业总量不断增加”的目标,城市网络就应该根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,根据城市自然、资源等禀赋和具体情况,灵活地采取多种方式推进城市网络投资市场化改革.

3建立财政“模拟收益机制”.目前,由于城市网络价格机制或收益机制缺失或不到位,需要从社会公平角度加大推进商品化概念和有偿使用性.在逐步到位过程中,前期应通过购买协议安排,运用公共财政统一构建财政补偿基金,模拟经营收益机制即以财政购买（按模拟市场的产品数量和价格）来暂时代替将来可能条件下的实际用户购买.从较广义的角度来分析,财政贴息和税收免除已具备模拟收益机制的雏形.但“模拟收益机制”更着重于财政补贴的资本化或经常性收入化,更加符合投资市场化的财务表现要求.

另外,建立财政“模拟收益机制”将对很大一部分先前财政投入形成但账面上已核销的资产（沉没资产）进行激活,盘活这部分以前认为是非经营性的存量是政府寻求财政来源的巨大资源,可以扩大城市网络投资市场化的范围.如城市道路和桥梁一直是市政公用设施中最短缺的供给.改革比较领先的城市最多也是采用BT这类融资主导型的而非纯粹投资市场化的方式,主要原因是政府规定城市道路、桥梁不能收费（过去曾允许“城市四自”收费,目前都已不再审批）,因此城市道路桥梁的投资市场化改革比较适合以“财政模拟收益机制”来配套.目前应该允许经济发达地区对城市道路、桥梁进行合理收费.因为与高速公路相比,城市道路、桥梁与高速公路只是按区域经济划分不同,它们的功能和特性基本类似.城市道路、桥梁收费可以采用整体在高速公路上搭票,因为高速公路通行量大小和投资效益与目的地城市网络投入是正相关的.对于特定城市道路、桥梁的投资市场化,可模仿新加坡、香港设置雷达收发机,在不影响通行效率的情况下对使用者进行逐次计费、按年收费.当然,由于城市道路、桥梁的网络性也较强,在一般行车情况下也无替代品,定价就必须合理.过高定价会损害收费的效率,减少社会福利.

再如,垃圾处理在中国大部分城市目前可行的还是末端集中处理.垃圾处理基本无网络性,是强中心型,由规模经济决定的垄断行业.沃特森（Waterson,1998）认为,一个产业不仅仅可以通过技术基础的改变,也可以通过需求改变而成为自然垄断产业.如果需求不断增长,一个产业可以从自然垄断状况脱离出来.当一个城市垃圾处理量达到一定程度,可以通过投资市场化方式建立两个以上的集中处理厂,从循环经济和无害化、减量化角度,应首选垃圾焚烧发电处理工艺.在同一标准下,政府可施行“比较竞争”模式进行价格规制.垃圾处理不同于污水处理可以直接在自来水费中附加,因为污水的产出与水消费直接相关,有其科学性和合理性.而垃圾收费附加载体就很难确定,技术上暂时运用模拟收益机制来推动垃圾处理的投资市场化改革.

4化解地方政府的“行为悖论”.随着市场经济的不断推进,很多地方政府已经认识到对城市网络进行细分,通过明晰产权的激励,采取市场化方式进行投资、建设和经营,是解决城市网络不足问题的惟一出路,逐步开始了以产权制度改革为核心的制度创新.但是值得注意的是,地方政府在推进城市网络领域市场化和作为制度创新“第一行动集团”的过程中存在行为悖论,一方面大力提倡进行城市网络投资、建设和经营的市场化改革,力图通过竞争提高城市网络的供给效率和服务水平；另一方面却又基于政治目标、短期利益和集团利益,从各个方面干预城市网络的市场化运作,强调垄断,妨碍竞争.

现代西方经济学认为,地方政府一旦形成自己的利益需求,在利益目标的指引下,其行为也会表现出一个“经济人”的特征,也会追求自身利益的最大化,而这种自利性往往会成为制度创新的障碍和阻力.地方政府在城市网络领域制度创新中的“行为悖论”,是新制度学派“国家悖论”理论在城市网络领域的微观反映,地方政府在多重目标引导下的矛盾行为会导致其在制度变迁中偏离合法和效率的路径,引致创新行为的异化.

美国著名经济学家诺思认为：国家具有双重目标,一方面通过向不同的利益集团提供不同的产权,获取租金的最大化；另一方面,国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化,从而达到国家税收的增加.地方政府在城市网络领域制度创新中的“行为悖论”之所以存在,根源在于指引地方政府行为的双重目标存在着尖锐的内在冲突.一方面,作为制度创新的推动者,地方政府要通过界定产权、保护产权,形成有效率的组织来实现城市网络的最佳配置,通过竞争提高经济效率,从而维护自身的统治；另一方面,以市场化为目标的制度创新又妨碍了地方政府相关利益集团垄断利润的实现,导致利益的重新分配,而且市场化也使得地方政府对城市网络领域的直接干预受到限制.

我国现在正处在经济的转型期,计划和市场两种体制相互交错,在城市网络领域作为制度创新主体的地方政府从自身收益最大化的角度考虑必然会在计划和市场方式中进行选择.于是在制度创新过程中,当地方政府的自身利益与社会利益发生矛盾时出现牺牲宏观经济利益和在公共政策上错位的现象也就不难理解.进行制度创新和市场化运作提高城市网络的供给效率与“政府管制”、“行业垄断”已成为地方政府在城市网络领域的两难困境.

（作者单位：党校科社部）