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一、增加地方政府的收入,减小收支缺口
1.明晰事权
很明显,分税制后地方政府财政的自给能力是不足的.但是增加地方政府的收入又要到什么程度合适呢?收入决定于支出责任,支出责任决定于事权.所以,必须要明晰、地方以及地方以下政府的事权.
根据受益范围原则把事权（公共产品）划分为三个层次：全国性事权（公共产品）、交叉性事权（公共产品）和地方性事权（公共产品）.全国性公共产品属于政府的事权,如保证国防、外交；负责货币发行,控制物价水平；组织重大自然灾害的救济、地区间收入差距的调整.地方性公共产品属于地方政府的事权,如保障地方性的行政和治安管理的顺利开展；制订和实施本地区内部经济、社会发展规划,充分利用地区资源优势,实施地区性产业及技术政策,发展地区经济.交叉性公共产品由和地方政府每隔四、五年在经过科学论证、明确具体标准和分配比例的基础上,由和地方政府按照事权比例共同承担,并根据有关实际情况的变化提出合理的政策建议,这种政策建议应该以法律形式为实现机制.
2.两种方式增加地方政府收入
一是通过增加地方政府财权的方式.将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、调整权等在与地方之间进行合理划分.如对于税与共享税的立法权、征收权、管理权可集中在；对于不在全国统一开征、具有明显地域特征的地方税的立法权、解释权、征管权可全部划给地方；对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税如营业税等可由制定基本法规和征收办法,相应给予地方一定的征管权、税率确定权和政策调整权等,这样既理顺了与地方对税收管理权的分级划分,又可以发挥与地方税收征管的主动性与积极性,是地方政府可以因地制宜.另外,可允许地方政府基于财政收入发行一定比例的地方债.并将募集资金的用途、使用的时间表、要达到的目的、还债的预算等向社会公开,接受监督.这样既可增加地方财政收入,也可避免地方政府隐形债务的膨胀.
二是提高政府对地方政府转移支付比例.政府可以根据各地地方政府的具体情况分别确定转移支付的方式和比例,使地方政府不至于拆东墙补西墙,从而达到公共服务均等化的目的.
二、合理划分税种,使各级政府有各自的主体税种
长期以来,发达国家多数实行以直接税为主体的税制结构,发展中国家多数实行以间接税为主体的税制结构.20世纪90年代以来,各国税制经过不断改革和调整,已出现了趋同化倾向.具体表现在,发达国家在以直接税为主体的基础上增加了间接税比重,而发展中国家在以间接税为主体的基础上提高了直接税地位.而具有代表性的直接税和间接税分别是所得税和增值税.增值税归地方或与地方共享的缺陷前面已经谈到,所以建议独享增值税.事实上,无论从理论上还是从多数国家的实践来看都是将增值税作为税[1].所得税可暂由和地方分享.
由于省级政府在提高征管效率、加强省内收入分配调节等方面有着较大优势,因而可以考虑把营业税、资源税收入划归省级财政.为此,必须扩大营业税征税范围,将铁道、银行总行、保险总公司集中交纳的营业税全部划归地方,使营业税真正成为省级政府的主体税种.美国州一级以销售税和货物税为主体税种.自20世纪40年代以来,销售税和货物税收入占州政府税收收入的50%以上[1].
省以下的分税也需继续深化.地方一级可以财产税为主体税种,并大力发展和培植；适时开征遗产税、赠与税、环境保护税等税种作为地方税的辅助税种.在美国,20世纪80年代以前,财产税收入占地方政府税收收入的比重一直在90%以上,80年代仍占75%.
三、完善转移支付制度
1994年,实行“分税制”改革以后,随着级财政收入占全国财政收入比重的提高,我国从1995年起建立了过渡期转移支付.2002年,国务院决定实施所得税收入分享改革,并确定将因改革增加的收入全部作为一般性转移支付资金来源,实行统一分配,建立了一般性转移支付资金稳定增长机制.同时,将过渡期转移支付改为一般性转移支付.2009年,为进一步规范转移支付管理,更好地体现公共财政的特征,财政将一般性转移支付改为均衡性转移支付
1.取消税收返还
发达地区基数高,所以得到的返还也高,贫困地区基数低,得到的返还也低.并且,税收返还所占地方政府一般预算收入比重还很大,虽然已有减小的趋势.因此,这种为照顾既得利益而遗留下来加大贫富差距的不好的东西,我们应该逐步取消.
2.降低专项转移支付比重,增加均衡性转移支付比重
专项转移支付一般要求地方财政提供一定的配套资金,这常常导致资金的错配.用某县财政局官员的话说,“我这里明明需要添一座教学楼,今年的专项资金却只有盖宿舍楼的钱.不拿吧,这个钱浪费了.如果拿吧,还得出几百万的配套资金.而即使拿回来,重复建设也很不好.”
我国在专项转移支付所占的比重过大,而均衡性转移支付所占的比重还比较低.转移支付重要的任务是平衡地区之间的发展,所以OECD国家均衡性转移支付一般都占到50%以上,如奥地利为69%,墨西哥为78%,西班牙为67%,瑞士为80%,葡萄牙为81%,土耳其为82%[2].此外,2008年,在专项转移支付中,支出相对刚性和透明的教育、科学、社会保障和就业、医疗、环保和农林水事务方面的转移支付只占65%,其他零星项目的转移支付占到了35%.这部分零星项目的转移支付监管起来比较难,应该适当压缩[3].
3.完善均衡性转移支付测算方法和分配办法,强化监督
进一步调整完善均衡性转移支付测算方法和分配办法.首先要合理确定地方标准财政收入,可按照因素法统一测算；然后要合理确定标准财政支出,扩大标准财政支出的项目,要按各地的实际支出需求,而不要采用传统的标准支出进行测算；最后,按照收支缺口合理的确定分配方法.
借鉴国外成功的管理经验建立专门的决策机构和执行机构,赋予其法定的转移支付管理职责.向全国人大提供政府间转移支付的年度报告,对上年转移支付情况做出评估,对下一年的转移支付情况做出预算和规划.
四、完善征税机构设置
我国拥有国税、地税两套税务机构.从机构人员配备来看,省地税局主管领导多数由省级财政厅主管领导人兼任,在政策的执行、征管范围的划分及地方各有关部门的工作配合上,地税局明显优于国税局也是造成目前国税税收任务难以完成的一个因素.另外,国税、地税机构分设导致税收部分征管“空白”.在经济比较发达的地区,为了保证财政的稳定增长与调控职能,自下而上地实现国税、地税机构分设有其必要,但应共建一套税收征管网络,用于维护网络和财力由两机构分摊,信息共享.至于经济落后、财政收人主要靠转移支付的地区,则没必要设两套机构.国税、地税机构单设,纯属浪费资源,多此一举.应解放思想、实事求是,只设一个隶属地税的税收机构,以减少税收成本,也有利于调动地方政府发展税源和征管税收的积极性.待财政自足后,国税、地税分设也为时未晚.实际税收增长比例,国税由政府决定,地税由省级政府决定,各下各的任务,难以科学、有效地协调.省以下的市、县级政府基本上无权过问同级地税机构的税收计划和税收任务.
五、减少行政级次
政府和地方政府可看成是委托人和代（下转第230页）（上接第227页）理人的关系,当他们之间的利益目标不一致时,到最底层政府委托-代理链条越长,政府间的地位和信息不对称越严重,就越容易产生委托代理问题,即上级政府存在的“机会主义行为”和下级政府与基层政府存在“逆向选择”和“道德风险”等问题.
我国有、省、市、县、乡五级行政机构.这么纵深的结构不仅在中国自己的历史上前所未有,就在全世界范围来看也别无仅有.行政体制的建立将是一个趋势,现在试行的“省管县”和“乡财县管”的做法就深合此中之道.
六、法治、、监督
各级政府间收入划分、各级政府的职责权限应该由法律明确规定,尤其是与地方的事权、财权划分应该具体清晰,以防止法律的任意解释和、地方的相互侵权.同时,设立相对独立的专门机构裁决与地方之间的权限争议,而不是简单地由说了算等.
必须建立或完善对于地方政府的支出控制机制,即财政的机制.在这种机制下,政府花钱要受到人民监督和控制,社会公众给你纳税,但你将收入的钱干什么、投入什么项目,这些项目是否有优先安排的必要,这些都需由公众通过法定程序审议并同意；地方政府财政资金的使用是否廉洁高效,也同样要接受公众监督.土地出让金必须严格纳入预算管理,并接受人大的监督.
加快政府转型,建立“公民权利本位,政府责任本位”的服务型政府.完善人民代表大会制度,促进社会主义；提高财政、预算和税收的立法层次,建立具有中国特色的监督制约机制,贯彻财政法制,硬化预算约束,提高财政透明度.