加大改革力度完善公共财政体系

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健全财政体制,既是推动城乡区域协调发展、促进科学发展的重要体制保障,也是完善公共财政体系和社会主义市场经济体制的客观需要.

“十一五”以来,合肥坚持把服务发展、保障民生作为财政工作的出发点和落脚点,创新推进投融资体制、预算管理、资产资金管理等一系列重大改革,有效了建设与发展中的难题,为促进城乡统筹发展、更好地推动科学发展提供了有力保障.“十二五”时期,是合肥加快建设现代化新兴中心城市和现代产业基地,朝全国有影响力的区域性特大城市迈进的关键时期.站在新的历史起点上,如何进一步加快公共财政体系建设,进一步支持经济社会又好又快发展,成为摆在我们面前一个重要而现实的课题.

一、“十一五”以来合肥公共财政建设情况

财政实力显著增强.“十一五”期间,合肥财政收入年均增长29.5%,五年累计实现1502亿元,是“十五”的3.6倍.地方财政收入年均增长35.1%,五年累计实现783亿元,是“十五”的4倍.五年累计完成财政支出1006亿元,是“十五”的4.1倍.2012年,全市财政收入694亿元,增长11.3 %；财政支出572亿元,增长20.5%.

调控能力显著提升.围绕建设发展大局,合肥市进一步整合资金,建立了统一规范、科学透明的财政支持工业、自主创新、现代农业和现代服务业四大政策体系,五年累计投入资金201亿元,充分发挥了财政政策的调控效应和财政资金的引领作用.

民生保障力度空前.2007年启动实施民生工程建设以来,先后组织实施12项、28项、36项、33项民生工程,财力投入逐年增加,截至2012年底,全市累计投入民生工程资金215亿元,年均达到36亿元,超过700万人受益.

财政改革不断深化.全面推进国库集中收付制度改革,创新税源管理方式,深化预算管理改革,建立了政府融资统一决策、统一管理、规范执行、有效监督的管理体制,五年融集资金364.36亿元,有力支持了一大批城乡重大基础设施建设.

二、合肥公共财政建设面临的主要问题

财政收支矛盾仍然存在.随着合肥工业化、城市化进程的快速推进,各方面支出需求快速增长,财政保重点、调结构、惠民生、促改革等支出压力也越来越大.从收入看,国家继续实施结构性减税政策以及房地产调控,财政收入增长的不确定因素较多；从支出看,加大农业、水利等基础设施建设资金投入,加快经济结构调整和经济发展方式转变,推进教育、医疗卫生、社会保障等重点领域改革,应对通胀、偿还政府债务、改善民生投入不断加大,再加上各项法定支出刚性增长的要求,财政支出压力不断增加.

财政资金统筹能力有待提升.目前,除公共预算外,国有资本经营预算、政府性基金预算以及社会保障预算都有待完善,政府收支尚未全部纳入预算规范管理,制约了财力资源的统筹配置能力.同时,预算决策与分配机制还不尽科学,重投入、轻产出现象还比较普遍,执行过程中存在进度慢、效率低等问题.另外,开展预算绩效管理尚缺乏强有力的法律约束和制度保障,财政支出绩效评价结果对于支出分配和支出项目管理的参考、导向和制约作用未能得到充分体现.

公共财政管理机制仍需完善.推行预算公开评审是建设公共财政、促进科学和理财、提升预算决策科学化水平的重要举措,合肥在此方面已开展试点,但目前预算公开评审的机制和制度尚未建立,专家库、项目库等配套建设亟待完善.同时,部门预算、国库集中支付、政府采购以及公务卡等财政改革还有待进一步推进.

三、合肥推进公共财政体系建设的总体要求

党的十八大提出了加快改革财税体制、完善公共财政体系的明确要求.结合现阶段基本市情,当前及今后一个时期合肥将按照和安徽省的决策部署,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,以保障和完善民生为立足点,培植壮大财源,优化支出结构,建立健全财政体制机制和政策体系,充分发挥财政职能作用,着力推动合肥科学发展、跨越发展、和谐发展、绿色发展.

具体来说,就是重点围绕“一个中心”,建设“五个财政”. “一个中心”,就是围绕“组织收入”这个中心,进一步加强税源培植与服务,提高依法征管的质量与效率,努力堵漏挖潜增收,做大财政“蛋糕”,为公共财政支出提供财力保证.建设“五个财政”,即：建设“发展财政”,不断完善政策支持体系,大力促进经济发展方式转变和结构调整；建设“民生财政”,以公共性为取向,以均等化为主线,进一步优化支出结构,集中更多的财政资源保障和改善民生,加快基本公共服务均等化步伐；建设“绩效财政”,全面推行预算绩效管理,坚决贯彻绩效优先原则,切实提高财政资金使用效益；建设“阳光财政”,不断完善政府采购、部门预算、国库集中收付等现代预算管理制度,加强预算公开制度建设,推进预算信息公开；建设“法治财政”,建立健全财政法规制度,不断强化财政监督.

四、完善合肥公共财政建设的对策建议

一是培育壮大财源,为建设与发展奠定坚实基础.首先,完善财政收入体系.建立健全双向约束机制,将税收贡献作为招商引资、“一事一议”扶持政策的重要条件,积极引进税源贡献大、资源占用少的项目,培育壮大新兴财源.密切跟踪国家税制改革动向,确保税收稳定增长.继续深化非税收入改革,清理整顿非税项目,逐步建立结构合理、科学规范的非税收入体系.其次,依法加强收入征管.完善税源管理联动机制,健全财税库银征管协调机制；完善涉税平台运行机制,建立税收协作控制制度.加大非税收入预算管理力度,积极推进非税收入国库集中收缴,不断扩大国有资本经营收益收缴范围.第三,健全收入增长激励约束机制.完善财政收入分级次、分部门目标考核评价体系,巩固财政收入质量.健全财税联席会商制度,创新税收征管方式,保持财政收入长期稳定较快增长.

二是创新财政扶持方式,促进经济社会持续健康快速发展.第一,加大自主创新政策扶持.不断完善财政支持自主创新政策,大力支持高新技术产业化和科技进步,支持企业自主研发和各类工程技术研究中心、企业技术中心建设.积极组建创业风投基金,支持科技创业和科技型中小企业发展壮大.开展专利权质押贷款试点工作,大力引导社会资金参与企业融资.通过政府首台首套采购,加大对自主创新产品的支持.第二,支持培育发展战略性新兴产业.统筹引导资金,重点支持电子信息、新能源、新能源汽车、新材料、节能环保、生物医药、高端装备、公共安全等战略性新兴产业发展,推动形成一批战略性新兴产业集群,打造具有国际影响力和竞争力的新型平板显示基地、电子信息国家高新技术产业基地、新能源产业基地、新能源汽车产业基地及公共安全产业基地.第三,加快发展现代服务业.降低服务行业政策准入门槛,扩大服务业政策扶持范围,引导总部经济、金融、商贸流通、餐饮、会展、软件、动漫、服务外包、大型连锁商业等现代服务业加快发展,形成全国区域性金融、物流、会展、商贸、文化、旅游、服务外包等七大现代服务业中心. 三是着力优化支出结构,提高公共服务保障水平.首先,坚持有保有压,有促有控,重点加大教育、科技、文化、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、生态环境等民生方面的资金投入,坚决控制一般性支出,切实压缩公务购车用车、公务接待费、出国（境）经费等支出,降低行政成本.其次,大力实施民生工程.建立健全民生投入的长效机制,鼓励引导社会资金参与民生建设,形成政府主导、社会广泛参与的多元化投入模式.探索创新民生工程项目后续管理机制,着力增强民生工程实施效果,不断提升人民群众的生活质量和幸福指数.第三,协调推进社会事业全面发展.建立多元化教育投入机制,推动义务教育学校标准化建设、义务教育均衡发展并支持特殊教育和民族教育发展.加大财力投入,进一步扩大基本医疗保障覆盖面,探索政府购买医疗保障服务,满足群众多元化的健康需求.实施更加积极的财政扶持就业政策,改善公共就业服务,健全公共就业服务体系,提高社会就业水平.建立和完善社会资本、民间资本社会保障事业投入机制,逐步实现社会保障资金来源的多元化.第四,加大财政应急管理投入.探索建立应急保障预算,完善财政应急保障政策措施和运行机制.支持防灾减灾、公共安全事件监测预防体系和社会治安综合防控体系建设,提升社会管理保障水平,保障人民群众生命财产安全.

四是加大“三农”投入,加快推进城乡统筹发展.第一,建立稳定的财政支农投入增长机制.按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,坚持财政支出优先支持农村农业发展,固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发、水利建设等农业基础设施建设,耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业发展.创新财政支农投入引导机制,逐步形成多元化的支农投入格局.第二,支持现代农业发展.采取贷款贴息、以奖代补、先建后补等多种方式,集中资金,突出支持优质粮油、养殖、蔬菜、瓜果等优势主导产业发展.以现代农业发展项目为平台,加大支农资金整合力度,引导和支持发展高产、优质、高效、生态、安全农业,促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化.加强农业综合开发,重点支持高标准农田建设示范工程、现代农业综合开发示范区建设和农业综合开发“一条龙”项目建设.第三,加快推进新农村建设.加大小型农田水利设施建设投入,改善农业基础设施条件,提高农业综合生产能力.加大农村饮水安全工程、道路、沼气建设投入,实施农村清洁工程,开展农村环境综合整治,提高农民生活质量.科学整合各类涉农资金和项目,统筹推进村镇建设和村庄布点,高标准建设农村新型社区.加快集体林权制度配套改革和国有农场、林场体制改革,稳妥推动农村土地整治整村推进试点,提升新农村建设水平.第四,深化农村综合改革.开展城乡一体化综合改革试点,完善县域经济和小城镇发展的公共财政制度.规范引导土地流转,探索进城农民承包地和宅基地有偿流转退出机制.深化村级公益事业建设“一事一议”财政奖补制度,扩大奖补范围和规模,健全村内公益事业建设投入的长效机制.

五是完善预算管理制度,健全公共财政管理体制.根据经济社会发展和政府宏观调控的需要,加大对政府基金预算和国有资本经营预算的统筹调配力度,通过预算编制形成资金合力.首先,完善公共财政预算.按照强化税收、规范收费的原则,不断提高税收收入在财政收入中的比重,提高公共财政收入质量.按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,不断增加公共服务领域投入,优先保障和改善民生.建立健全预算绩效管理和公开评审机制,不断提高财政支出效益.其次,推进国有资本经营预算.研究规范国有资本收益范围,合理确定国有企业利润收缴基数和上缴比例,进一步研究细化国有资本经营预算支出范围,合理安排国有资本经营预算支出.积极扩大国有资本经营预算试行范围.第三,规范政府性基金预算.按照财政部规定的基金项目范围和收支科目编制本级政府性基金预算,准确预测基金收入,清晰反映各项政府性基金收入来源以及政府性基金支出的总量、结构与方向,准确预测基金收入,项目支出细化到具体事项,保证政府性基金预算的完整和准确.第四,细化社会保险基金预算.完善社保基金编制办法,收入预算要综合考虑统筹地区上一年基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素,支出预算要综合考虑社会保险享受对象人数增减变化情况、统筹地区经济社会发展状况以及社会保险对象待遇水平变动幅度等因素.

六是构建绩效导向型公共财政,切实提高财政资金使用效益.建立以结果为导向,以绩效管理为核心,以制度和机制建设为保障,以改善管理、优化资源配置、提高公共服务水平为目标,运转高效的全过程预算绩效管理制度体系,使财政资源配置更加优化,财政资金使用更加有效.首先,全面加强预算绩效目标管理.构建起事前绩效导向、事中绩效管理和事后绩效评价三位一体的格局.部门（单位）编制年度预算,要贯彻节约原则,根据财政部门编制预算的要求、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划,确定年度申报项目,设定绩效目标,根据所要达到的目标对资金需求进行准确测算.财政部门依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门事业发展规划等,重点对预算项目的科学性、资金额度的合理性以及管理制度等绩效情况进行审核.其次,加强绩效跟踪管理.建立绩效监督检查机制,加强对绩效目标完成情况的跟踪管理、督促和检查.预算执行绩效与目标发生偏离时,及时向相应主管部门报告,并采取措施予以纠正.探索实行绩效拨款制度,变简单追求支出进度为追求绩效完成进度.第三,实施支出绩效评价.预算执行结束后,及时对预算完成情况进行绩效评价,特别是选取预算数额较大、社会影响较广、具有明显公共效应的重大项目,实施财政重点评价或再评价.各预算部门定期向同级财政部门、下级财政部门定期向上级财政部门提交预算绩效报告、财政部门定期向同级人民政府报告重大项目绩效评价情况.建立绩效信息公开机制,逐步公开预算绩效信息,主动接受社会监督.第四,建立绩效问责机制.本着“谁用款、谁负责”原则,对在预算编制和执行过程中,由于故意或者过失导致预算绩效管理未达到要求,以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的相关责任人,实行绩效问责.将绩效评价结果作为下一年度编制和安排部门预算的重要依据,优先考虑和重点支持绩效评价结果好的部门项目,相应减少绩效评价结果差、预算执行进度低于规定标准的部门项目和资金安排,取消无绩效和低绩效项目. 七是健全与事权相匹配的财政体制,调动各级增收节支积极性.第一,进一步完善市区财政体制.适应城市规模进一步扩展的需要,合理划分市区两级城市建设与管理的事权与财权,促进城市管理重心下移,增强区级财政在属地范围内的财政职能.整合专项转移支付项目,规范和创新专项转移支付管理模式,加强激励引导和绩效评价,引导财政资金向基本公共服务领域倾斜,促进基本公共服务均等化.第二,深化乡财县管改革.全面界定乡镇财政职能,规范乡镇财政垂直管理.加强乡镇财政预算管理,健全项目资金协调监管机制和村级财政性资金管理机制.加强乡镇财政基础设施和队伍建设,促进乡镇财政迈入发展新轨道.第三,不断完善公共财政支出管理.修订完善基本支出定额标准体系,加强项目库建设,实现行政事业单位资产管理与预算管理、财务管理的有机结合.深化国库集中收付制度改革,将市级财政专户资金纳入集中支付范围,推动县（市）区将所有预算单位、所有财政性资金全部纳入集中支付范围.进一步完善政府采购预算,发挥政府采购支持经济转型发展的政策功能.第四,加强政府债务管理.按照权责一致的要求,以规范地方政府投融资平台为重点,将地方政府性债务收支统一纳入预算管理.加强融资平台的融资管理,建立健全地方政府性债务风险预警、新债控制、存量化解、到期偿还等激励约束机制,逐步形成与地方经济发展相适应的规模适度、管理规范、运行高效、监管有力的地方政府投融资机制,实现财政可持续发展.

八是完善财政监督机制,促进财政管理科学化、规范化.首先,完善财政制度体系.将财政收支的所有环节全部纳入制度管理,规范财政执法行为,加强财政执法监督,不断提高依法理财的能力.建立健全执法质量考评制度,全面落实财政执法责任制,严格执行过错责任追究,加大财政违规违纪行为查处力度.深入开展财政法制宣传教育,建立健全财政干部学法用法制度,进一步提高依法行政能力.其次,健全财政监督体系.建立健全“预算编制、预算执行、监督检查、绩效评价”四位一体的监督管理机制,实现财政监督覆盖所有政府性资金和财政运行全过程.围绕促进结构调整、自主创新、资源节约、环境保护等关系经济社会发展的重大财税政策执行,以及涉及人民群众切身利益的重点民生资金开展监督检查,确保财政政策资金发挥最大效益.继续深入开展“小金

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（作者单位：中国科学技术大学管理学院）

责编：姚少宝