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【摘 要 】自从1993年进行分税制渐进式改革,由于当时为了减轻改革阻力,对税制改革进行的不够彻底,随着经济社会的发展,有些改革已经越来越不适应我国发展的需要.因此,我国的分税制财政体制改革是一个与时俱进、不断创新、不断完善的系统工程.本文力图着眼于目前我国分税制的运行中存在的问题,给出一定的建议,以期更加完善我国的分税制.
【关 键 词 】分税制；财政体制；合理分权
1994年的分税制进行了渐进式改革,先把分税制的基本框架建立起来,然后在实施中逐步完善.它的显著特征就是是增量调整,尽量减少对各利益攸关者的压力和障碍,在维护地方既得利益的前提下逐步实现新旧体制转变.
总的来看,分税制的基本框架包括和地方事权与支出的划分、财政收入的划分、对地方税收返还数额的确定和原体制补助、上解、结算事项的处理四个部分.
一、我国分税制现阶段主要存在的问题
(一)我国税种设计存在诸多不足
中国税制改革虽然取得了进展,但与建立市场经济体制的要求相比还远未完成,这些不足主要表现在：企业所得税,2008年才实现内外资的统一征收,但是在制度上又没有保障,还有很多漏洞可以钻.个人所得税制度仍然存在诸多不足,虽然刚刚国家宣布把起征点提到3500元,但是中国个人所得税仍然实行分类所得税制,将个人应税所得设计为十一项,用正列举的方法来确定征税范围,不利于个人所得税的有效征收；以个人而不是家庭为单位进行工资、薪金所得必要费用扣除,不能体现税收的纵向公平原则；工资、薪金所得项目的必要费用扣除标准仍然过低,导致个人所得税至少55%来自于工薪阶层,使得工薪阶层成为主要纳税人,使本应成为贫富调节器的个人所得税反而成为拉大贫富差距的反调节器,对解决社会贫富差距过大的社会问题贡献较小.
(二)税权的高度集中
我国地区间经济发展差距不断扩大,而建立在经济发展基础上的财政收入差距也较大,财力横向分配的不平衡问题较为突出.一般来说,税权包括税收的立法权、相关规章政策的制定权和征管权.在我国,这三权当中的前两项都集中于一级政府,地方政府仅拥有完全的税收征管权.这样就使地方政府不能根据各地区的实际情况,提高自身收入水平,影响了基本公共服务均等化目标的实现.而对于像我国这样地域广、各地区自然条件及经济发展状况差异大的国家,由政府统一制定的财政税收政策,在不同地区会产生不同效果,从而造成横向财力不平衡状况的加剧.
(三)地方政府税权缺失导致以费代税
地方政府提供符合当地发展的公共产品,这是由地方政府的职能决定的,其所需要的资金收入主要应该依靠地方政府的税收收入.地方政府的收费,属于补偿性质,不应该成为地方政府行使职能所需资金的主要来源.从市场经济国家情况看,地方政府履行职能的资金来源都是以税收为主、收费为辅,并且将收费纳入统一的政府预算管理.但是在我国现行的分税制财政体制下,由于地方政府的税权相当欠缺,即有的地方税收根本无法满足地方政府的需要,在这种情况下,地方政府便以收费行为来弥补不足.
(四)转移支付制度扭曲
分税制实施后,政府集中大量财力掌握了主动权,本级支出多少完全不受地方政府制约.但是对本级支出之外剩余财力的再次分配却一直缺乏科学的管理办法.由于对大量转移支付资金强烈的控制,长期以来专项转移支付占据主导地位,而专项转移支付项目的设置与地方的需求往往存在错位,再加上专项转移支付一般要求地方政府辅以数目不小的配套资金,这对最需要支持的中西部地区来说困难重重.
二、继续完善我国分税制的一些建议
(一)明确财政在基本公共服务领域的支出责任,加大相关领域的支出力度
分税制的一个重要内容是与地方之间事权和支出责任的划分.2008年,我国地方支出占全国财政总支出的比重为78.7%,这个比重高于1995—2005年期间OECD国家33%的平均水平,甚至也高于分权程度较高的美国（50%）和加拿大（68%）.其实,地方支出占比过高所带来的问题主要还不是地方的财力不足,它反映出财政在教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域的支出责任不够明确,使一些本应由政府承担的职责转移给了地方.而在现实中,地方政府由于种种原因并没有能承担起这部分职责.财政在基本公共服务领域的支出责任过小不利于基本公共产品的有效提供,更不利于公共服务的均等化.
(二)进一步完善转移支付制度
转移支付制度与分税办法一样都是分税制的核心.经过15年的发展,我国的转移支付制度有了很大改进,转移支付规模（不含税收返还）从1994年的590亿元增加到了2008年的18708.6亿元；在此期间,均衡性（财力性）转移支付所占的比重也从38.8%提高到46.8%.
(三)明晰各级政府事权和财权,落实地方税收征管权
从成熟的市场经济国家所实行的分税制实践来看,各级政府间事权的界定越清晰,政府间的财政收支摩擦就会越少,相应税收收入的使用效率也就越高.各级政府事权的清晰界定是完善我国分税制改革的基础,也是处理好各级政府间财政关系的初始环节.实现事权、财权和税收征管权的统一.
(四)科学、合理配置地方税种,完善地方税制结构
1.应改革当前房地产业税收,推出物业税.从维持总税负不变,因此预知开征后其占地方政府税收的比重不会发生大的变化.但是物业税具有成为地方税主体税种的良好禀赋.随着城市的发展和城市化进程的加快,物业税将为地方政府提供稳定持久的财源.因此,随着经济的发展,物业税所占比重必将提升,可以成为地方政府的主要财源.
2.改变城市维护建设税的计税依据,由原来的“三税”附加变为以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据,扩大征税范围,面向所有地区、企业和个人征收,使之成为市、县级财政的独立税种.