基层财政解困:一个财政体制变迁的框架

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基层财政困难已影响到部分地方经济发展与社会稳定,是迫切需要解决的问题.基层财政陷入困境的最直接根源是财政体制不规范,事权与财权高度不对称.解困的根本出路在于规范政府间财政关系,进行财政体制创新.但财政体制变迁不能局限于边际微调,须考虑政府财政级次问题.本文提出推行“省管县”体制与撤消乡镇级政府两项改革,将政府层级由五级简化为,对应形成财政.并以这财政为架构,重新设计财政体制,合理配置政府间事权财权,以推动基层财政彻底解困.

关 键 词 ：基层财政；财政体制；变迁；解困

中图分类号：F810．2 文献标识码：A 文章编号：1003―5656（2007）01―0111―07

一、问题的提出

20世纪90年代中期以来,县级财政赤字面一度高达40%以上,有的省份甚至高达60%；据有关部门统计,县级欠债4 100亿元左右,乡级欠债2 150亿元,村级欠债3 700亿元,全国县乡村行政欠债总计可能达1万亿元左右①.基层财政日益困难已影响到部分地方经济发展与社会稳定,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到财政,进而影响到整个国民经济可持续发展.造成基层财政困境的原因有多种,如长期以来农村地区薄弱的生产力基础、财政体制不完备、基层行政机构过于庞大等,解决财力困境的方案亦有多种.

但本文认为,分税制改革以来,与各省间的财政体制日趋完善,财力分配上的矛盾焦点逐步转移到省以下地方各级财政,尤其是县乡财政运行困难和财力困境尤为严重.虽然省以下各级财政体制千差万别,但体制缺陷大同小异,由于体制制定权在上,这些体制缺陷最后都将集中体现为县乡财政困难.与相比,省以下财政体制与农村最为接近,对县乡财政的财力运行状况影响最为直接,更容易暴露基层财政运行的真实情况.可见,基层财政困难的最直接根源在于财政体制不规范,事权与财权高度不对称,即基层财政事权过大、财权过小.解困的根本出路在于规范政府间财政关系,进行财政体制创新.这就是本文以财政体制变迁为分析框架,寻求基层财政解困之策的立意所在.

二、文献述评

政府间财政关系与财政体制是一个受到西方学者长期广泛关注的问题.在市场经济条件下,政府的基本经济职能是提供公共产品、制度以及实施公共政策、弥补市场缺陷、满足社会的公共需要.［1］为何要采用多级政府结构是传统财政分权理论研究的逻辑起点.西方财政学家主要从公共产品的层次性与空间特点入手,论证多级政府以及财政分权的必要性,从而形成政府间的财政体制关系.［2］

近二十多年来,随着各国经济化和分级财政制度的改革,新一代财政分权理论沿袭了传统理论的指导原则,但在分析框架和方法上有所拓展,如不囿于公共产品层次性和市场供求关系的分析套路,而是引入当代政治学、经济学的最新成果,运用激励相容与机制设计学说、委托―代理理论等研究框架,从而将政府间财政关系研究推向了一个新的高度.［3］

与国外相比,我国对财政体制的研究起步较晚,迄今所见到的研究成果并不多.多数学者研究的体制背景是市场经济体制,从市场有效与市场失效、市场失效与政府干预的关系论证政府的职责主要是提供公共产品,以弥补市场缺陷.基于公共产品的层次性,由此形成政府与地方政府,以及地方政府间的事权划分,再为履行支出职责进行财力分配,对于收支缺口通过转移支付来弥补,目的在于保证公共产品的效率供给.而分税制本身不完善导致基层财政日益困难,需要规范财政体制.规范政府间财政关系须遵循“政府间职能界定―政府间支出责任划分―政府间财力分配”的框架,做到财权与事权的统一,以确保各级财政提供均等化的公共服务.

近几年,国内一些学者在研究地方财政关系时,将地方财政体制与政府体制改革结合起来,通过减少政府财政层次来规范地方财政关系,为县乡财政解困.可以说,这种研究思路跳出了维护既定财政层级进行“微调式”改革的范式,是基于地方财政压力而考虑进行的重大变革,从制度根源上寻找解决问题的途径,开拓了地方政府间财政关系研究的新视角.但他们多数只提供了一个初步研究框架,对于简化财政级次后,如何划分事权与财权的具体操作方法研究不够,致使现实改革推进缺乏必要的理论支持.

三、基层财政困难的财政体制根源

中国虽然正在构建公共财政体系,但各级政府在本质上仍未彻底成为公共服务机构,而是政治实体和经济实体的合体,政府职能仍带有计划经济时代的痕迹.其表现为政府规模庞大,对市场侵占过多,而且在追逐自身经济利益的激励下支出结构向发展支出和经济投资倾斜,同时忽视一些无利可图的公共服务责任(如基础教育、公共卫生等),造成政府职能越位与缺位并存的局面.［4］事权在政府与市场间的初次划分影响到各级政府之间事权的合理划分.宪法原则上对和地方政府职责范围做出了规定,但实际上各级政府间并没有明显区别,除了少数事权如外交、国防等专属政府外,地方政府拥有的事权几乎全是政府的事权翻版.［5］《预算法》虽然保证了地方预算自主权,但仅泛泛划分了和地方政府间的支出,政府对省级以下各级政府之间的支出划分没有明确的指南,一般是“下管一级”的办法,即由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分.上级政府在政治和行政上对下级政府享有绝对权威,可以通过考核评比方式和目前流行的“一票否决”制来迫使下级政府官员听命,也可以在党管干部的原则下通过人事任免调动来影响下级政府.这种不对称博弈的结果是省政府自主决定市/地区的支出划分,市政府决定县级政府的支出划分和县级政府决定乡/镇的支出划分.非法制化的事权划分格局致使上级政府出于“财政自利”动机,出现机会主义和策略性行为,尽可能向下级政府转移支出责任,造成省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺,存在着相互交叉和重叠的现象.

目前,中国近70%的公共支出发生在省和省以下,其中50%以上的支出发生在市、县、乡,尤其是县乡两级担负着相当沉重的支出责任.通过分析2004年各级财政部分项目的支出比重,可以更直观地反映出政府间事权划分错位的严重性：(1)较高级别政府集中了过多的基础建设和经济发展方面的支出责任.例如基本建设支出项目,占据近40%,省地两级政府又占掉50%多,而小城镇和农村地区只能获得不到10%的份额.(2)对农村的各项投入有利于缩小城乡二元差距,统筹城乡发展,理应主要由政府统筹安排,但支持农业生产事业费金占不到11%.对农村的扶助支出责任主要由县乡政府承担,它们提供42.86%的农业事业费和58.97%的支援农村生产支出.由于县乡可支配财力本已十分拮据,再加上缺乏均等化的转移支付体系,这意味着让贫困的农村地区自谋生路.(3)基础教育和公共卫生这两类公共产品应主要由政府和省级政府负责提供.而对教育事业费的支出不到8%,县级政府承担了近60%的教育事业费和55%―60%的医疗支出.(4)国际经验表明,再分配性社会保障几乎总是由政府提供,但除了财政统收统支的全国社保专用基金外,的社会保障补助支出仅占全国支出的5.49%.主要的社会保障支出由地县两级政府承担,它们负责向国企下岗工人提供收入支持和再培训、失业保险以及城市最低生活保障,还要承担地区性养老金计划所需的资金.［6］乡级政府几乎没有什么社会保障支出,并不是因为上级政府替代它们承担了社会保障任务,而是因为目前的社保体系还难以有效地覆盖到广大农村地区.

单纯的事权分配不合理,尽管导致公共产品的供给缺乏效率,但只要有相应的收入保障和转移支付还不足以造成严重的基层财政困难,然而中国恰好表现出财力层层集中,地方财政缺乏主体税种与低效的转移支付.

分税制改革是对和地方政府收入分配进行的一次激进式改革.它的主要成效是取消了和省级政府间的包干式或讨价还价的制度,建立了一个明确的收入分配机制.为了减少改革阻力以确保改革成功,分税制改革仍然带有很大的过渡性质,在很大程度上保留了地方既得利益.在收入分配模式中,分税制仅明确了政府和省级政府的收入分配机制,而省级以下的收入分配由省级政府自行安排.［7］这样,省级政府按照传统的级次观念,也仅确定了其与地(市)级政府之间的收入分配模式.相应地,地(市)级政府自行决定与县级政府之间的收入分配模式.县级政府和乡/镇政府之间也如此.财政体制运行的结果表现为财政收入比重从分税制前5000亿元中的28.35%迅速上升到2005年财政收入总额近3.16万亿元中的53.3%.同时,省和市级政府的财力也有集中趋势,只有县乡两级财政收入比重在下降.据统计,县乡财政供养人员近3 000万人,约占全国财政供给人员的70%,但县乡财政本级财政收入却只相当于全国财政收入的18%左右.①

虽然省市、市县及县与乡镇之间的财政体制呈现出很大的差异性,但上级政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税则是普遍现象.从营业税、增值税、企业所得税三税对各级财政的重要性程度看,随着政府级次的下降,其对本级财政的重要程度也随之下降,这一趋势在图1中得以体现.营业税对省级财政、地市财政、县级财政、乡镇财政的重要性程度分别为31%、29%、26%、23%；增值税对四级财政的重要性程度基本维持在17%―20%间；企业所得税对四级财政的重要性程度分别为18%、10%、7%、6%.三大税种的上述分布说明,越是到了较低级次的政府,财政收入越是不依赖于税制结构中的这些主体税种,而是更加分散.这也可以从增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四税合计占本级财政的比重上看出来.四税合计占省级财政比为76%,占地市财政比为63%,占县级财政比为55%,占乡镇财政比为53%,呈现逐级降低趋势；县级财政以及乡镇财政约有1/2的财力,必须依赖于四税以外的其他一些小税种,甚至有时要依靠一些政府收费或其他形式①的收入为本级财政提供资金来源,否则县乡两级财政履行事权所需的财力必然不足.税制结构中,主体税种一般具有税源相对稳定的特征,非主体税种往往税源比较分散,收入不稳定.较低级次政府对这些主体税种依赖度相对较低,而高度依赖于那些非主体税种,这就使得较低级层次政府,财力处于非常不稳定的状态中,尤其是到了农村的县乡财政,对不稳定的农业基础过度依赖,使得县乡财政在各级财政中财力最为薄弱.

层层向上集中的财力很大部分被支出的低效率消耗了,还有一部分通过转移支付渠道返还给了地方.然而低效的转移支付体系又使得这种资金难以满足地方基层政府履行事权的需要.税收返还是在充分照顾各地区既得利益的基础上,按来源地进行分配,既不与均等化目标相联系,也不与政府特定的其他政策目标相联系,延续了财政包干制下所形成的财力不均格局.税收返还公式导致收入较高的省份获得的税收返还额较高,收入低的省份获得的数额较低,使不同地区的财力差距进一步扩大.1995年推行的对地方的过渡期转移支付制度②虽是一种财政均等化安排,但其资金量非常有限,难以抵消税收返还的“马太效应”.据财政部提供的数据,1995年过渡期转移支付总额为20.70亿元,而税收返还额达1867.27亿元；2005年一般性转移支付补助1121亿元,税收返还则达7672亿元③.目前下拨专项转移支付要求地方提供配套资金的做法,不仅违背了公共产品提供的受益原则,也在一定程度上危及了基本公共产品的有效供给,还给经济欠发达地区的地方财政带来了沉重的负担,是导致地方政府债务不断增加的主要原因之一.

四、财政体制变迁下的基层财政解困

(一)财政体制的边际微调

考虑到原有体制的惯性,转轨时期各方面矛盾纵横交错的现实,以及公共产品的一些具体特点,从近期来看,不可能对现有的政府职能范围以及各级政府的分工关系进行大的根本性改革和调整,因而财政体制变迁只能是一个渐进式改革过程,目前需侧重于边际微调,分为两个层次.

第一层次是事权安排格局基本不变条件下的财权配置.近期做法是将对地方的税收返还、专项补贴等直接划入地方财政本级收入范围,以增加县级财政的可支配收入比例.从中期来看,需强化纵向转移支付实现提供最低水平公共产品的功能,加大一般性转移支付的力度,弥补基层财政收支缺口.专项转移支付针对具体的公共服务或政策性项目,如基础教育、公共卫生等,需考虑各地不同财政状况,提出差别化的地方配套要求.［8］从长期来看,应允许地方政府发行债券,作为开辟地方政府融资渠道、解决事权财权不对称的一个重要措施.

第二层次是财权分配格局基本不变条件下调整事权安排.短期急需解决的事权划分问题,存在于基础教育和公共卫生两大领域.目前九年义务教育基本上由县乡政府承担,以致本来就是“吃饭财政”的县乡财政的最大问题是义务教育阶段的教师工资支出.从规范角度来看,义务教育并不是典型的地方性公共产品,具有较强地区域性外溢效应,不应仅仅是基层政府的义务,需要放到更高层次来解决.公共卫生的正外部性比较大,属于典型公共产品,应界定为、省和市(县)的共同事权,并以省和县(市)为主.

(二)财政体制的重新设计

就中长期而言,财政体制变迁不能局限于事权、财权及转移支付制度的简单调整,必须考虑政府层级问题.我国现有五级政府,即、省、市(地)、县、乡(镇),对应有五级财政.倘若维持现有过多的政府级次去规范各级财政关系,要求各级有自己稳定的税基,能够按照分税分级框架来形成财力分配,则基层财政没有出路.［9］简化政府层级结构须依赖于两项重大的行政体制变革.

第一项改革是取消“市管县”体制,推行“省管县”体制.处理城乡关系有两种组织形式可供选择

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2002年以来,浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面实行了“省直管县”.这些“强县扩权”之举,在实践上直指上世纪80年代兴起继而约定俗成的“市管县”体制.其核心意义在于,通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济、社会、财政管理权,带动县域经济突破“市管县”所形成的体制性障碍,顺利过渡到“省管县”体制.

第二项改革是推进乡镇体制变革.从历史角度考察,中国封建社会一直有“皇权不下县”的惯例,即政权机构从未延伸到县以下的乡村社会,乡村在漫长的历史时期处于一种自治状态.从现实状况分析,农业、农民在市场经济中处于弱势地位,亟须保护,这就需要从乡镇收缩运行成本很高的政权.国家已于2006年取消农业税,延续了几千年的农业税已被抛弃,必将向城乡统一税制发展.以乡镇政府为载体征集农业税和其它来自于农业的收入以支持工业和城市居民的初始意图在新的经济条件和意识形态下已不复存在.与此同时,广泛存在于乡镇一级政府的“三乱”行为已使乡成为城乡矛盾、干群矛盾、工农矛盾汇集的焦点,近年来推出的各项改革,如农村税费改革、工商、税务等垂直管理、部分地区“乡财县管”等改革措施无一不是针对于此.因而,一级政府意义上的“乡”作为我国特殊时期的特殊产物,其历史使命已经完成,取消乡级政府的条件日益成熟.乡镇体制改革的路径选择是将乡镇一级政府取消,设立乡公所,变为县级政府的派出机构.

通过上述二项改革,我国的政府级次就由原来的五级精简为(、省、市/县).按照“一级政府、一级财政”的原则,对应形成、省、市/县财政架构.并以这财政为基础,来重新设计财政体制.

政府间事权配置应在转变政府职能,理顺政府与市场关系之后,按政府财政来划分,并以法律形式加以规范.财政负责国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其政府机关职能运转、直接管理的事业发展等支出项目,以保证国家法制、政令和市场的统一.省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目,以完善中观调控,增强行政活力.市、县财政具体负责各自辖区范围内的经济、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜.［11］、省、市/县财政共有的职责范围包括基础教育、公共卫生、环境保护等涉及全体国民素质、国计民生、国土资源保护和环境治理方面的支出.根据政府间事权配置格局,财政总支出的主体在省以下的地方,市县财政支出占全国财政总支出的比重约为55%―60%,省级财政支出占全国财政总支出的比重约为15%―20%,财政支出占全国财政总支出的比重约仅占25%―30%.

政府间财权安排需按照本文设计的财政架构,在各级财政间合理配置主体税种.归属于财政的税系应以关税、消费税为主体税种,并辅之以证券交易税、资源税等,其收入总量约占全国财政收入的55%―60%.可考虑将增值税、企业所得税、个人所得税、社会保险税等暂时作为各级财政的共享税,待条件成熟后,逐步将其分解到税与地方税系中.省级财政形成的是以营业税为主体税种,共享税为重要税种的收入体系,其收入总量约占全国财政收入的15%―20%.市(县)财政形成的是以财产税类为主体税种的收入体系,其收入总量约占全国财政收入的25%―30%.财产税税制的改革在于修订、改进已有的个别财产税.它包括开征房地产税(或物业税)、改造车船税、取消土地增值税、适时开征遗产税和赠与税.市县财政还需要重点加强城市维护建设税、环境保护税、旅游税等具有地方受益性质税种的建设.

五、结论

1994年分税制改革标志着财政改革终于从“行政性分权”转向“经济性分权”,开始形成我国分税分级财政框架.但由于财政体制本身不规范,出现事权逐渐下放到基层政府,财权却逐步上收的趋势,省以下各级财政缺乏主体税种,导致日益严重的基层财政困难,并影响到地方经济发展和社会稳定.据此,只有通过创新财政体制,才能达到缓解基层财政困难的目的.

规范政府间财政关系,总是在一定的政府层级架构内进行.财政体制变迁不能局限于事权、财权的边际微调,必须考虑政府财政级次问题.本文提出推行“省管县”体制与撤消乡镇一级政府,设立乡公所两项改革,将政府层级从五级简化为(、省、市/县),对应设立财政.本文研究表明,创新财政体制须在处理好政府与市场的关系的前提下,以财政为框架,明确划分政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任,并相应构建各级财政的主体税种,增强其自主性财力,做到事权与财权的统一,以此推动基层财政彻底解困.