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对外商投资的限制,阻碍外资进入了吗
外资企业认为,中国的《外商投资产业指导目录》,对在华的近100个制造和服务业领域保持着对外投资所有权限制,其他的政策和法规也有对外商投资的限制.他们认为,对外商投资的“不公平”限制会产生外溢效应,可能对中国政府的重要目标产生负面影响,例如不利发展创新的社会或者服务业.
中国现有的相关政策法规真的阻碍外资进入了吗?
确实,中国对外资进入采取的是正面清单的管理模式.外商投资只有在指导目录中列出的行业才能够进行.实际上,正面清单的管理模式并非中国首创,包括欧盟在内的众多国家都使用了这种管理方式.正面清单管理有利于东道国对外资的进入进行管理和控制,可以较为容易地明确外资进入的规模、行业领域和区域,进而避免形成对本国企业的过度冲击.中国经济发展势头迅猛,企业竞争力有所增强,但与发达经济体的跨国公司相比依旧存在诸多不足,采取正面清单的管理模式有利于实现外资参与本国市场竞争的有序发展.不过,2013年7月,中国在于华盛顿举行的第五轮中美战略与经济对话上表示,同意以“准入前国民待遇和负面清单”为基础开展中美双边投资协定（BIT）实质性谈判.这一决定使得前期的双边谈判得以延续,对外资管理模式进行改革和创新的需求因而变得十分强烈.
与中美BIT以协调国际利益不同,上海自贸区主要是关乎国内经济贸易政策的调整.无论对外还是对内,转变传统观念,提升外资管理的效率,增加市场的开放程度,一直是中国政府努力实现的目标.上海自贸区2013年版负面清单出台时间较短,基本上是《外商投资产业指导目录》的互补翻版,目录一出台就受到各方的指责,认为难以充分反映供需直接的关系.而从另外一个角度,尽管现有负面清单涵盖内容广阔,但由于采取的是枚举的方法,不会也不可能穷尽有可能形成负面影响或冲击的领域,即便多如数百项,也无法涵盖未来可能出现的所有情况,总会留有监管的空隙和漏洞,会给中国经济未来的发展带来一些潜在风险.
事实上,现阶段外资进入中国基本不会受《外商投资产业指导目录》的太大限制.当前情况下,除了在允许类行业获得较大投资收益外,外资企业在限制类行业也可能通过合资、合营、再投资等方式创新进入中国.即便采用负面清单管理模式,中国仍然会与世界上其他国家一样采取相似的做法,需要对核心和关键领域进行适当的保护.由正面清单向负面清单管理模式的转变,需要做好充分的准备和研究,转变周期可能不会太短,甚至在一定时期内正面和负面清单管理可能同时存在.即便全面推行负面清单的管理模式,外资企业也不一定就能够获得更大的开放水平,更大的可能则是对未来进入新的行业领域提供更多机会.
中国在其他影响外资选择的重要
因素上表现如何
除了上面九大类问题,外资在其他领域也有一些抱怨.例如,在美中贸易全国委员会关于战略性新兴产业发展的报告中,受访企业抱怨在获得推动特定行业和政府鼓励政策的信息方面遇到困难,认为“公共渠道发布的信息有限,提供的奖励措施未对公众公布,申请过程不明确,而且所有省份都有各自的法规.”外资企业抱怨说,往往在试点项目启动或供应商已敲定之前都无从获得项目信息,这削弱了外资企业在中国重要创新产业关键项目上的竞争能力.作为应对经济危机的重要举措之一,发展战略性新兴产业意义重大.但是,受制于十分有限的时间制约,相关政策体系并不完善,各地方在积极行动的同时协调不足,在包括光伏产业发展等领域出现了产能短时间急剧扩大等问题,也给外资参与相关领域带来了一些困扰.
美国企业也提到强制技术转让对其业务的影响,但这一比例结构与其在美国获得的待遇有着很大的不同.尽管中国非常希望能够通过引进外资、实现技术外溢,促进中国本土行业的技术提升,但实际上,“市场换技术”的做法并未取得非常理想的效果.研究表明,相当数量的中国企业的技术提升与外资的技术外溢并未有非常直接的因果关系,不少中国企业在竞争中通过自主创新提升了产品和服务的质量.在美中贸易全国委员会的调查中,只有约20%的公司需要遵循转让要求以进入市场,涉及的行业包括发电、医疗机械、汽车等.与之相比,美国政府通常在“强制”技术转让中发挥积极的作用.而在中国,有超过一半的公司反映技术转让是由商业谈判决定的,市场发挥的作用更大,中国政府对技术转让的强制要求并不多.
人民币汇率也成为外资抱怨的内容之一.尽管美国政府长期认为人民币低估,要求人民币升值,但人民币的升值对外商对华投资产生了直接影响.人民币的升值对应的是美元的贬值,使得新增对华投资需要花费比原来大得多的成本；在人民币升值的通道中,外资在华投资利润更愿意通过再投资或高额存款的方式留在中国,也减少了利润汇回的动力.不过,随着人民币国际化进程的推进,人民币的双向流动的途径更为顺畅,也获得全球更广范围的接受,人民币汇率对投资流向的影响也会相应有所减弱.
中国的外资管理将更为规范、细致
总而言之,一国企业到其他国家投资,难免会依照其自身经验看待投资环境,也习惯于以其熟悉的商业模式开展业务.因此,对其他国家的政治、经济、法律、社会管理、文化和宗教等诸多情况存在不适应就难以避免.作为全世界发展最快的经济体之一,中国长期保持全球重要外资目的地的地位,这已经为评判中国投资环境的优劣与否,提供了最为直接的依据.当前的全球经济,正处于危机后重新寻求平衡的阶段,各种区域性的突发事件也对经济发展造成负面影响.中国也正在推动全面深化改革的历史进程,希望通过改革释放经济发展的红利.中国经济发展的模式从粗放型向集约型的转变,国内人力资源成本快速上升,给传统的加工贸易发展带来挑战,也促进了整体消费水平的升级,为新的行业领域更高水平的投资和服务创造了市场机会.在这个阶段,以追求低人力资本为目的的外资从中国流向其他劳动力成本更低的国家并不奇怪.在衡量中国的投资环境时,需要立足于新的发展形势,改变过去以劳动力密集型产业和大进大出为特点的外资引进结构,转变过去简单的政策洼地和超国民待遇的期待,以符合市场在资源配置中起决定性作用的根本要求.
有理由相信,随着中国自身改革的深化发展,在对外推动包括WTO新一轮谈判、中美BIT、中欧BIT、中韩自贸区、中澳自贸区、中国―东盟自贸区升级版、区域全面经济伙伴关系（RCEP）等多、双边贸易协定的促进下,中国的外资管理将更为规范、细致,外资的发展环境将继续改善,在符合国际通行做法的同时形成自身的优势,为市场的有序竞争、社会福利的增加,以及各方利益的共赢创造条件,为中国实现可持续发展的长期目标提供有效的支撑. （全文完）
（作者为商务部研究院研究员）