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一、引言
全球气候变暖是全人类共同面临的巨大挑战,保护气候安全是国际社会的共同目标.为此,国际社会需要密切合作,及早减少温室气体排放.在此背景下,贸易与气候变化的关系进入人们的视野,成为贸易领域研究的前沿问题.
按照《联合国气候变化框架公约》的《京都议定书》规定,包括欧盟在内的附录Ⅰ国家承担温室气体减排义务,须在第一个承诺期2008年～2012年内,将温室气体排放在1990年水平基础上削减5%.其他国家不承担强制性减排义务.其中包括美国等少数发达国家以中国和印度等国家没有承担强制性减排义务为由,坚持不批准《京都议定书》,从而也不承担减排义务.作为执行气候政策的先行国家,欧盟各界纷纷呼吁政府对美国和中国等没有减排义务的国家的进口产品采取边境税收调节(Border Tax Adjustment),来避免竞争力损失,防止碳泄漏发生.后来美国也出现类似倡议.2007年12月美国参议院气候和公共委员会通过的《气候安全法案》提出边界碳调整(Border Carbon Adjustment)的补救性贸易保护措施,主要针对中国和印度的出口产品设计.2009年6月26日,美国众议院通过了《清洁能源与安全议案》,该议案宣称,将从2020年起对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁,具体的措施将表现为对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税.“碳关税”的说法由此而来.
所谓“碳关税”,是指主权国家或地区对高耗能产品进口征收的二氧化碳排放特别关税.
发达国家提出碳关税的主要目的,一是提高本国竞争力,维护经济霸权,削弱中国、印度、巴西等发展中大国的制造业出口竞争力.受此轮金融危机重创,美国政府希望以绿色产业带动美国经济复苏,继续引领世界经济发展方向.提出严格的碳排放标准,对拥有世界先进减排技术的美国和欧洲、日本等发达国家具有明显优势,有利于其在全球新一轮竞争中,在节能环保领域和新能源领域抢占新兴产业和新兴技术的制高点,遏制新兴国家的崛起.二是通过征收碳关税,维护其国家经济利益.征收碳关税可以不仅可以获得高额财政收入,减少贸易赤字,同时,美国通过对碳排放较高产品征收关税,将使该类产品进口量减少,导致该类产品国际市场价格降低,美国将能以更低价格进口,获得更大贸易利益.三是转嫁环境治理责任和成本.美国至今没有签署《京都议定书》.美国通过向发展中国家进行产业转移,转嫁环境污染较高产业应承担的减排成本,同时通过提高减排标准迫使发展中国家向其购买先进减排技术,使发展中国家承担了减排成本和费用.四是碳关税的征收有利于美国在全球气候变化谈判中处于有利地位.目前针对2013年后全球减排目标和减排机制正在进行国际谈判,将决定后京都时代的全球主导权.征收碳关税不仅将改变美国过去在全球减排方面的消极做法和国际形象,增强其国际谈判筹码,而且很可能会以“碳关税”为由要求我国对外承诺减排量.
二、“碳关税”的合法性
“碳关税”本质上属于碳税的边境税收调节.碳税作为环境税的重要组成部分,是一些发达国家已采取的碳减排措施.由于碳税政策会削弱本国企业国际竞争力,并可能导致国内生产的进口替代结果将是其他地区的排放量增加,因此,各国政府必须谨慎设计税收政策,既能不降低税收环保功效,又能维持国际竞争力的最有效的方式是在边境调整能源密集型货物的税收.边境税收调节包括对进口产品按照国内税率征收碳税,而对出口产品免除国内碳税以保持国际竞争力.
依据WTO规则,“碳关税”的合法性是不明确的.由于WTO法律区别产品税和过程税,即对最终产品的税和针对包含在产品生产中投入而征收的关税,产品税的征收是合法的,而过程税则需进一步区别.过程税包含在最终产品中仍保留物理成分的投入的征税和对未被融入最终产品的投入的征税.前者是符合WTO规则的.由于“碳关税”是针对未被融入最终产品的投入征收的,属于后者,“碳关税”是被禁止的.然而,至今尚无争端专家组裁决过针对诸如未被融入最终产品的能源的投入征税的合法性问题.
当然,根据GATT第20条,“碳关税”可能是合法的,该条允许在某些情况下基于环境理由的贸易限制.这一贸易限制是实现环境目标所“必需”的.如果争端专家组认为“碳关税”的目的不是减少温室气体排放,而是弥补国内碳税的损失,那么“碳关税”就不是必需的.但如果专家组的认定正好相反,认定“碳关税”是必需的,则中国等国家就无法通过WTO争端解决机制反对美国“碳关税”的征收.因此探讨“碳关税”可能造成的影响并研究对策是十分必要的.
三、“碳关税”可能造成的影响
目前中国对美国出口的商品不仅量大,而且集中于高能耗、高碳密集型产品,以2007年为例,中国对美国出口的前十大商品集中于通讯和影视设备、纺织品和金属制品等,这些产品大多是高耗能、高二氧化碳强度而低附加值的产品,这十类产品占到中国对美出口的80%.如果中国在美国“碳关税”政策实施前未作出减排的承诺,中国对美国出口的高能耗产品将成为“碳关税”的课税对象,这必将加大这些产品的成本,减少其在美国市场的销量和份额,还将导致贸易转移,美国客户可能转向来自达到碳排放标准国家的供应商.
四、政策建议
中国对外应更积极的开展“环境外交”,加强同国际社会就“碳关税”等问题的沟通,积极参与国际环境公约和国际多边协定中环境条款的讨论和谈判,制定利于多赢的新规则.
对内则应降低出口产品碳含量,调整出口产品结构.这不仅是应对“碳关税”的权宜之计,对促进我国经济和社会的可持续发展也是十分有益的.具体来说,要根据产品所负载的能耗量和碳排放量,采取不同的对策.对高耗能产品的出口在取消出口退税的基础上继续采取限制措施,例如开征碳税.这样美国再征收“碳关税”就违背了WTO关于避免双重征税的原则.大宗贸易产品中有些产品虽不属于传统的高耗能产品,但它们的单位附加值的载能量非常高,如蓄电池、集装箱、电动机等.这些产品的出口不仅仅是带来额外的能耗,还会诱发上游高耗能产业产能的扩张.因此,对于这些产品的出口要采取适当的限制政策,以引导这些产业向高附加值和更为节能的方向发展,并同时促进其上游产业节能导向的实现.