贸易救济保险制度

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一、当前贸易摩擦的严峻形势和应对的“错位困境”

2009年国外对华共发起119起贸易救济案件,比2008年同期增加11起,涉案总额127亿美元,中国已经连续15年成为全球反倾销措施的最大受害者.2010年1-5月,共有12个国家(地区)对华启动32起贸易救济案件,降幅41.8%.其中,反倾销15起,占比46.9%,反补贴3起,占比9.4%,涉华保障措施13起,占比40.6%,特别保障措施1起,占比3.1%.

除了传统的反倾销调查外,国外对华反补贴和“特保”案日益增多.仅2009年中国就遭受13起反补贴调查,创历年之最,连续3年成为全球遭遇反补贴调查最多的国家.2009年国外对华发起7起特保调查,其中美国轮胎案、印度铝制品案已征收最终“特保”税.特别是反补贴调查涉及我税收、投资、贸易、产业、土地、国企改革等和地方经济政策150余项,已从单一的贸易救济层面转向制度层面,对我经济体制和政策制度构成潜在威胁.

中国面临贸易摩擦增多,应诉困难重重的原因,既有外在的客观因素,更有内在的制度性缺失.外在的客观因素包括两个冲突.首先是近10年中国产业国际竞争力的快速提升,引发的中国与发达国家和发展中国家,在全球范围内产业和产品结构性冲突.其次,从表面上看,本轮贸易摩擦增多是金融危机的应急性冲突,同时也是国外滥用WTO规则,采取贸易救济措施,遏制中国崛起和发展的主观性冲突.

内在的制度性缺失则是应对贸易摩擦的主体缺失问题.由于企业(行业协会)应诉动机缺乏强制性制度性安排,或者由于企业的发展阶段不同、产品的国际竞争力不同,应诉不具有正的外部性,在现实案例中出现企业应诉的主观能动性往往与案件实质性危害和对产业的未来预期风险不匹配.典型行为表现为在应诉过程中集体“搭便车”,或因缺乏预警手段和规避贸易救济的风险意识,导致当期应诉成本高于预期收益而主动或被迫放弃既有市场.前者在案件应诉时既不出力也不出钱,后者则是心有余力而力不足.这种应诉主体的缺失或不尽完善陷阱,也导致长期以来贸易摩擦的应诉机制存在一种政府主导的、非市场化的制度安排倾向.即中国在应对国外对华贸易救济措施时往往处于一种“错位困境”:企业较“淡定”,政府很“忙碌”.

二、贸易救济保险概念的提出

这种“错位困境”,从行为经济学来看,无论是企业的国际市场战略、行业协会功能、应诉策略行为、社会效用以及不同所有制的决策者选择行为,都带有强烈的转型经济的路径依赖特征.因此强化应诉主体功能,增加市场化的制度供给成为建设和完善应诉贸易救济措施的必然选择.那如何增加应对国外对华贸易救济措施的市场化制度供给呢

笔者认为,借鉴现代保险制度,建立中国贸易救济保险制度和国家贸易救济风险基金,不失为一种解决“错位困境”的有效途径.

(一)出口信用保险之借鉴

出口信用保险是国际贸易发展的产物,是服务贸易中的重要领域之一.它以鼓励本国出口企业扩大出口贸易、开拓海外市场为出发点,是一种为本国出口企业承担由于进口国政治风险和进口商商业风险而引起的收汇损失的一种保险业务.

出口信用保险不同于一般的商业性保险,从诞生起就具有较强的色彩.19世纪后半叶,英国商人为贩运商品至澳大利亚,开创了历史上有记载的投保出口信用保险先河.1919年,英国政府为了对外经济扩张的需要,成立了世界上第一家出口信用保险机构,即出口信用担保局,也是第一家政府支持下的出口信用保险机构.二战以后,随着世界经济贸易全球化进程的逐渐加快,出口信用保险因其降低交易费、规避交易风险的功能,对促进世界贸易的发展发挥了积极作用.迄今为止,全世界已有60多个国家和地区拥有专门的出口信用保险机构.同时,出口信用保险具有显著的政策性业务特点:一是出口信用保险不以盈利为经营目标,已成为一国政府对其外贸出口进行补贴的通行惯例.二是出口信用保险的对象大都是一些高风险且难控制的项目.在政府的支持下,各出口信用保险机构不惜亏损来支持出口,以实现国家整体经济利益的要求.

从全球范围看,法国的出口信用保险体系受到世界各国普遍称道,值得我们借鉴.该体系具有以下几个特点:一是承保范围大,从一般性商业风险和政治风险到特殊的成本上升风险、汇率风险、投资风险以及市场开拓过程中发生的风险都包括在内,二是支持的力度大,法国外贸信贷保险公司(COFACE)代表国家经营,其收入列入国家的财政预算,牵头组成的部际机构――外贸信贷与担保委员会负责中长期信贷保险项目的审查工作,三是信息系统发达,在37个国家和地区设立的保险分支机构和在67个国家建立的企业信用体系,作为确保法国出口信用保险业务正常运作的重要支持,四是出口信用保险与出口信贷相结合,推动了法国大型成套项目的出口,极大的提高了企业的竞争力.

(二)贸易救济风险和贸易救济保险

借鉴成熟的出口信用保险制度,特别是法国外贸信贷保险公司的市场调研保险①,可设计出贸易救济保险.贸易救济保险既是出口信用保险产品范畴的创新,作为出口信用保险项下的一个新产品,也是经济全球化背景下,中国企业实施“走出去”战略的客观需要.

贸易救济风险是指买方所在国或地区因被他国或地区发起贸易救济措施,造成买方无法稳定持续出口,带来的市场预期收益损失和贸易救济早期预警费用以及贸易救济应诉费用.贸易救济保险的概念是指以企业持续执行出口合同中应当享有的合法权利为保险标的,通过承保出口业务中一般商业保险公司所不愿意或不能承保的他国或地区贸易救济风险,来补偿出口贸易中的市场预期收益损失和贸易救济早期预警费用以及贸易救济应诉费用.

(三)构建中国贸易救济保险制度的现实意义

目前,世界贸易额的12%-15%是在出口信用保险的支持下实现的.发达国家的出口信用保险覆盖率更是高达20%-30%,而我国投保的出口企业数只占全国企业出口总数的3%左右.从服务贸易的角度看,在运用服务贸易促进货物贸易这一点上,中国与世界强国相比还有较大的差距.

不容置疑的是国外对华贸易救济案件金额逐年增加.2002年至2009年涉案共计达324亿美元,与进出口贸易总额相比,年均占比为0.25%.2008年涉案金额为62亿美元,占比0.24%,但2009年涉案金额高达127亿美元,占比为0.58%,占比增长了一倍.具体到一个产业甚至一个企业来看,贸易摩擦所带来的影响往往攸关其生存.据测算,每一亿美元涉案,将会有1.5万人的就业受到影响.预计在后金融危机时代,中国不仅进入贸易摩擦的高发阶段,而且高涉案金额的趋势将维持在高位运行,尽快建立中国特色的贸易救济保险制度已迫在眉睫.

有利于完善贸易救济应对机制.建立贸易救济保险是现有贸易摩擦“四位一体”应对机制的有益补充,也是经济全球化背景下中国企业实施“走出去”战略的客观需要.通过市场化的手段,丰富和完善应对的体系和层次,对案件的有效应对具有正面效应.

有利于强化应对企业的主体功能.贸易救济保险是出口信用保险产品的一种创新.承保市场预期收益损失和贸易救济早期预警费用以及贸易救济应诉费用能较好解决企业应诉资金来源、应对主体利益不一致等问题,明确了应诉收益的预期,对规范出口市场秩序有积极地作用.

有利于建立产业损害预警的长效机制.保险的风险防范功能,帮助保险公司以及投保企业从主观上认识并主动投入到贸易救济措施的预测、预警、预案和预控上.特别是系统化的、机制化的对国际竞争情报的收集整理,建立分国别分行业的贸易救济风险评价体系,对科学地估测贸易救济风险至关重要.

有利于培养高素质的、稳定的精通国际贸易争端专门律师队伍.从事贸易救济案件诉讼,与一般民商事案件相比工作量大、业务素质要求高,还要精通外语.目前国内擅长贸易救济案件的律师人数较少,很主要的一个原因就是企业认为打国际官司风险很大,不愿意对等付出相应工作量的律师费用,造成从事该领域的律师收入不稳定和队伍不稳定.而保险则能为律师提供较为稳定的收入预期,有助于队伍的长期建设.

有利于解决与WTO规则的非对抗性问题.WTO《补贴与反补贴措施协议》附件一规定:“政府或政府控制的特殊机构提供的出口信贷担保或保险计划、针对出口产品成本增加或外汇风险计划的保险或担保计划,保险费率不足以弥补长期营业成本和计划的亏损”属于出口补贴②,也就是说,只要该机构能够在一定时期内保持盈亏平衡,出口保险就不属于补贴.

因此,从法理上说在出口信用保险体制下,设立贸易救济保险与WTO规则并不违背.而运用国际通行的保险制度来救济应诉权以及贸易救济的预期风险,在司法实践上不存在对抗WTO规则的判例.

三、贸易救济保险基本属性及产品设计

基于保险产品的整体性、书面性、固定性、平衡性、依附性、格式化特性以及保险产品生命周期的非典型性原则,设计贸易救济保险既要考虑到出口信用保险产品的创新,也要平衡好是政府在经济全球化背景下,运用符合WTO规则,采用市场化手段,实施“走出去”战略的客观需要.

(一)贸易救济保险的基本属性

一是贸易救济保险属于准公共产品的社会保险,是政策性业务,应以不盈利为目的.如保险人出现亏损,亏损部分应纳入政府财政预算予以补贴.

二是贸易救济保险是一种商品,保费是其价格.可通过大数法则,考察贸易救济高发国别和高发领域来预测风险,制定出合理的费率.保险费率的高低与风险发生频率、收益受损程度相适应.

三是建立与WTO规则非对抗的国家贸易救济风险基金,聚集被保险人缴纳的保险费,作为保险人得以履行赔偿和给付义务的基础.

(二)贸易救济保险产品设计

1.保险原则.贸易救济保险对象是已经或即将开发一个或数个国外市场,以发展持续稳定的出口业务在中国境内注册的企业.

2.保险期限.鉴于实施贸易救济措施一般为3-5年.贸易救济保险的保险期限定为1至5年.根据企业开发的市场或行业特征以及企业的具体要求保险期也可视具体情况而定,但最少不得低于1年.例如,开发美国、欧洲可例外考虑延长至8年.

3.承保风险.承保企业为获得或提高出口额而承担的市场预期收益损失和贸易救济早期预警费用以及贸易救济应诉费用无法逐步收回之风险.

4.保险率.根据国别贸易救济风险高危程度,敏感国别美国、欧盟、印度、阿根廷、南非、墨西哥等市场可适当提高.敏感行业轻工、纺织、钢铁、化工、电子信息等行业也可适当提高.

5.保险运作.企业提交保险申请,明确其为开发出口市场拟投入的费用.包括市场预期收益损失和贸易救济早期预警费用以及贸易救济应诉费用.申请批准后应附在保险单上.保险单包括两个时期:(1)保险期:在该期间, 企业在规定的年度(12个月)预算限额内支出费用.如果企业的出口额不足以收回上述费用, 将由保险人赔付.(2)摊还期:在该期间,不再考虑上述投入的费用,投保人不再获得赔付,而要根据在投保地区获得的出口效益,偿还先前支付的全部或部分赔付金.

如果期末出口效益仍不足以偿还赔付金,未摊还的赔付金余额最终归企业所有.当出口效益增速高于预期速度时,在支付的赔付金全部偿还后,合同则自动终止.

6.赔付.保险期末时建立临时冲抵账户.该账户借方登记保险期内,为预算额内实际支出的费用.贷方登记同一时期内,由投保人和保险人根据预计投保人在合同规定国家和地区实现的出口额,确定“摊还率”.如果冲抵账为亏损,企业将得到等于该亏损的赔付.如果冲抵账为盈余,企业应将该盈余额扣除支付的保险份额用来偿还先前收到的赔付金.

7.保险费.保险费仅在保险期内支付.在签合同或每次续签时结算.保险费建议为市场预期收益损失和贸易救济早期预警费用以及可能发生的贸易救济应诉费用预算费用的3%.

四、建立贸易救济保险制度的建议

建议依据 “先建立后完善、先依托后独立、先补充后充实、先自愿后强制、先出口后进口”的原则,积极推进.

第一,贸易救济保险制度先建立后完善.贸易救济保险可采取先行先试、小步快跑的方式,在部分国别和部分行业试点推开.同时加快贸易救济保险的立法,完善应对贸易救济措施机制.逐步形成以企业(行业协会)为应对主体,以政策性保险为依托,以增加应诉动机正外部性为手段,以稳定和扩大市场为目标的一整套法规体系、工作体系和运作机制.

第二,组织机构先依托后独立.国内唯一一家开办出口信用险业务的公司是中国出口信用保险公司.自2001年底成立以来,累计支持我国企业国内外贸易和投资超过2700亿美元,累计向企业支付赔款约19亿美元.具有较为完备的运作体系,建议可依托中国出口信用保险公司开展贸易救济保险业务.待条件成熟后,可单独设立承包贸易摩擦风险的保险机构.

第三,风险准备金先补充后充实.出口信用保险作为支持出口发展的政策工具,需要有充足的风险准备资金.国际上出口信用保险承保责任总额与风险准备金的比例一般为15∶1左右,而我国出口信用保险现行比例仅为20∶1.目前中国出口信用保险公司的风险资本金为40亿元人民币.2009年出口信用保险承保规模达到987亿美元,保险及担保业务共实现保额1166亿美元.按此计算需要24.9亿美元风险资本金,风险资本金的严重不足,严重限制了我国出口信用保险业务总体规模的进一步扩大并造成业务比例的失衡.在此情况下,新开展贸易救济保险将会更加捉襟见肘,建议根据2009年贸易救济涉案金额127亿美元作为保险规模,按照国内实际比例的一倍由国家财政补充10亿元人民币作为贸易救济专项风险准备资金,今后逐步充实到和达到国际比例的70亿元人民币.

第四,实施形式先自愿后强制.日本出口商组成的协会或商会采用会员制的形式,作为保险代理人统一向日本出口和投资保险组织(NEXI)购买综合贸易保险.日本出口和投资保险组织保费收入的90 %以上都来源于这个特殊的保险方式.这种制度的好处在于有稳定的保费收入、降低保费支付、避免逆向选择.我国现在出口信用保险只接受单一企业单独投保的方式.由于应对贸易救济措施具有的系统预警、风险集中、集团应诉等显著特点,贸易救济保险实施形式从中长期看,拟采取类似日本的强制保险加同意保险代理人的方式.初期可采取强制保险和自愿保险相结合的方式.其中针对高度敏感国别和敏感行业宜先行依托条件较好的商协会,采取强制保险加同意保险代理人的方式试点.

第五,投保市场先出口后进口.金融危机爆发以来,发达国家正遭遇20世纪30年代以来最为严重的经济衰退,新兴经济体和发展中国家也普遍受到影响,经济增长明显回落.由于国际市场需求疲弱,一些国外产品向我国大量低价出口,严重冲击了我国内产业.为此,仅中国贸易救济调查机关在2009年发起反倾销调查8起,反补贴调查3起,反倾销措施期终复审立案3起,裁决7起.今后如何针对中国企业遭受进口倾销产品的冲击,也应探索建立类似的保险制度,降低企业可能遭受到的产业损害,运用贸易救济法律武器,维护自身的合法权益.▲

注释:

① 市场调研保险:该险种承保企业为获得或提高出口营业额而承担的市场开发费用无法逐步收回之风险.费率为担保的拓展业务预算的2%,由出口商在投保的每个会计年度初支付.如果是先行赔付,费率将为4%.详见《国外保险业促进进出口的具体做法》《世界机电经贸信息》1998年 第6期,COFACE

② 石兴:《保险产品设计原理与实务》第11页 中国金融出版社 2006年9月