买服务:民生“特色菜”

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“群众点菜,政府买单”,这是北京市民政局局长吴世民对政府购买公共服务的形象比喻.改革开放30年,非公经济的发展把政府从“经济全能”的围城中解放出来,而在社会服务领域,上世纪80年代起源于发达国家的政府购买社会服务的改革也在1995年进入上海.在整个“十一五”期间,政府购买公共服务更是成了上海、无锡、深圳等许多南方城市政府改革的重要思路之一.

到今年,政府购买公共服务下单已十年有余,这道菜究竟味道如何?一道特色菜又该如何变成受百姓们欢迎的家常菜?

政府谋求转型

道路保洁夺标、疾病防治外包、歌舞锡剧招标等早在2004年,江苏省无锡市就在探索政府提供公共服务的新模式,“无锡模式”应运而生.其实,这正是“政府购买公共服务”.它表现为由政府出资或者授权,将公共服务交给有资质的社团组织或企业.

“无锡模式”为人称道,成为许多地方的榜样.然而,正如无锡市卫生局局长王爱国所说,这个模式是被“逼”出来的.在无锡,结核病防治工作曾让王爱国感到十分头疼.连年亏损,防控指标全省倒数,王爱国不得不四处取经.这时,山西运城让民营医院参与结核病防治工作后从全省垫底一跃成为第一的消息让他看到了希望,经过实地考察,卫生局决定把结核病防治工作外包给民营医院安国医院.

就在结核病防控工作外包的第一年,安国医院交上了一份令人满意的答卷.与前一年比较,门诊量、医院总收入均有大幅度提高,免费普查范围也得到了有效提升.结核病防治外包让政府看到,政府购买公共服务能办好许多之前政府不容易办好的事.

同样利用政府购买公共服务解决民生难题的还有南京市鼓楼区.数据显示,2003年鼓楼区60岁以上老年人口超过9万,占全区人口的15%.政府算了一笔账,新建养老机构花费可能上亿,并且“远水难解近渴”.如果将养老服务外包给民营养老机构,花费不过百万,却可以立竿见影,马上解决养老难题.

2005年,《鼓楼区资助社会力量兴办社会福利机构实施办法》出台,通过招投标方式将养老服务外包给民营养老机构.项目运作6年以来,全区养老床位已经从2004年的不足200张增加到了2300余张.

按照当前长三角地区每张床位25万元的行情,说政府花了200万“买来”价值5亿的公共服务毫不夸张.更重要的是,鼓楼区政府在养老服务外包获得实实在在的实惠后,坚定了政府购买公共服务的理念,越来越多的民营企业和非政府组织（以下简称NGO）在环卫保洁、家政服务、农贸市场管理等领域大显身手,替政府省钱,为百姓办事.

2010年7月12日,首届北京市政府购买社会组织公益服务项目推介展示暨资源配置大会在京召开,涉及扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、法律援助、促进就业等十大类民生领域的公益服务项目得到展示,40个项目当日签约.活动主办方之一,北京市民政局社会团体管理办公室党委书记温庆云在接受本刊记者采访时谈到,政府购买社会组织公益服务体现了政府的引导作用,从而转变了政府职能.政府从服务的直接提供者转变为服务的购买者和监督者,而这种方式因为引入了市场竞争的机制,能为政府节约资金,同时还能依托专业的社会组织为百姓提供更好的服务.

节省资金和人力,提高政府办事效率,为百姓提供更专业的服务,这番话道出了政府购买公共服务的动因,也正是许多地方政府在探索职能转变上要达到的目标.

利益分割之困

政府购买公共服务固然是件好事,但当原本掌握在政府手中的利益被分割出去,阻力也在所难免.

在政府购买公共服务的探索中,被援引最多的案例是2005年启动的江西省扶贫项目.该项目由国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会共同实施,经过前期实地考察、调研和项目评估,确定方案,然后通过招投标方式选定落实扶贫项目的NGO（非政府组织）.中标的NGO组织带上政府拨付的50万扶贫资金和亚洲开发银行提供的5万元工作经费进村工作,与村民一起制定村级扶贫规划项目.

扶贫项目试点设在江西省乐安县、兴国县和宁都县的26个重点贫困村,涉及大大小小的乡镇干部不下百人.虽然项目最终得以实施,各级干部也都支持扶贫项目的落实,但并非所有人都那么热心.项目实施之前的快速评估报告就认为：“省级单位是最大的赢家.拿出一两个村子做实验,对于县级有关部门来说不算什么,损失的资金控制权不算大.乡级也是如此.但是,试点村的领导只有这笔钱.如今这笔钱归别人支配了,这意味着他们失去了一切或全部.”

长期关注政府购买公共服务的北京师范大学社会学系韩俊魁博士跟踪了这个项目.通过实地访谈,他发现情况不尽如此.韩俊魁在报告中这样记录到：

县乡官员对于社会资源向非政府组织放开很不高兴：“为什么要把我们政府的钱给非政府组织,难道是我们的工作做得不够好吗?”

一位县扶贫办的官员说：“我们扶贫资金和权力被割掉了一大块,还要协助非政府组织做乡村两级的工作.县扶贫办相当于一个协调中心了.中国扶贫基金会高高在上,基层民众根本不了解他们,我们也不愿意他们到县里来开会,以避免接待开支.”

一些乡长书记对非政府组织分走50万最有意见了,因为他们再不能随意挪用这50万资金了.

一位村主任告诉我们：在项目实施过程中的各种应酬接待和陪访等都增加了本已负债的村委财务困难.

权力和利益的分割给干部造成的疼痛感要大于之前的预想.对此,韩俊魁总结道：“无论对于县乡还是村的扶贫干部来说,把自己手中的资源让给他人总不是一件让人愉快的事儿.”

当然,也有干部对政府购买扶贫项目持欢迎态度.在这次扶贫项目中,国家扶贫办的官员就认为,政府从管不好的冗赘事物中摆脱出来未尝不是一件好事.有些省级官员更是算起了政治账,“象征意义的追求远胜于试点工作的实践”,能赶上转变政府职能的头班车,对当地政府宣传和招商引资的影响自然不必说.

除了政治资本的巨大吸引力、超值的性价比,更有思想开明者看到了政府购买公共服务带来的另一种收益,那就是政府的公信力.

韩俊魁在接受本刊记者采访时说道：“有些服务不是政府想办就能办好的,政府投入很多资金,也花了不少力气,没办好服务百姓就会指责你,费力不讨好.如果政府将公共服务外包给有资质有能力的NGO组织,服务办好了,百姓受益了,政府的公信力也提高了.”

市场尚待成熟

政府在宏观层面上进行政策调控,无暇也不可能顾及到各个细小的层面.NGO通常专注于某一领域,他们可以凭借专业性、灵活的工作方式、人数众多的志愿者将触角深入到最基层,为百姓提供更好的服务.

在韩俊魁看来,政府购买公共服务可以利用NGO的优势在多个领域开展.比如艾滋病防治工作,一些高危人群不信任政府或者医务人员,他们更愿意相信并接受NGO的帮助；再如扶贫工作,如果能通过购买项目,吸纳企业和NGO的技术和资金,可以事半功倍.

但目前各种社会组织能力参差不齐,政府选择购买公共服务并不意味着可以把所有工作完全抛给NGO.韩俊魁指出,政府购买公共服务应该是政府参与的一个完整的过程,从购买之前,到选择购买,甚至到服务结束,政府都应该当好把关人.

许多政府在购买公共服务的前期缺位,没有调研,不了解百姓需要什么服务就盲目购买,好心却办成了坏事；后期又缺乏真正有效的管理、监督和评估,只购买服务却不收集百姓的反馈意见,难免花些冤枉钱.

购买过程中存在的问题也不少.因为目前我国并未完善NGO评价系统,许多NGO能力有限,政府却并不了解.而一个项目终止后或者一段服务过后,因为缺乏反馈机制,百姓无法评价NGO.又因为政策、经费等原因,许多NGO无法在服务中得到培养和锻炼,造成服务市场的恶性循环、竞争机制瘫痪,也给政府挑选服务提供者增加了难度.

正是因为服务市场的不成熟,许多公共服务不适合通过招投标的形式选择服务者.在成熟NGO较少的情况下,政府通过非竞争性购买和形式购买两种方式选定服务提供者无疑是更可靠也更节约成本的做法,但却难免招致政府权力寻租的质疑,造成“政府购买越买越贵”的尴尬.

2002年出台的《政府采购法》似乎将公共服务购买也涵盖其中,但在细化的《政府采购品目分类表》中,印刷出版、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务,而教育、公共卫生、社会福利等核心公共服务领域并未纳入其中,向NGO购买社会服务还缺乏明确的法律和财政操作办法.

在“十二五”开局之年,更多站在职能转变前沿的政府在思考也在尝试.然而从1995年上海试点到现在,转变政府职能、探讨体制创新的政府购买公共服务已经开展了近二十年,成功案例屈指可数.

结合国际经验,韩俊魁认为,提高政府购买公共服务的质量需要一项能囊括整个购买过程的完善的制度.改变政府执政思路,逐渐完备相关法律、及时建立NGO测评奖惩系统,引导公民参与,做好前期调研和后期反馈、完善专家评审制,引入第三方评估机制,信息公开等,都是改变现状的必要之举.政府只要退一步,就可以盘活整个创新机制,无论对提高政府效率和公信力,培养NGO,还是对改善百姓生活都有极大的意义.