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内容提要 金融合作是两岸经济合作的热点领域,本文对马英九上任以来两岸金融合作政策进行了梳理,并以此为基础对当前两岸金融合作的政策架构进行归纳,并指出马英九当局在两岸金融合作领域所做出的政策创新.
关 键 词 马英九当局 两岸金融合作 政策 创新
一、问题的提出
自2008年3月22日,马英九当选台湾“总统”以来,两岸关系实现了历史转折,逐步走上积极互动轨道.2009年4月26日,海协会、海基会在南京签署《海峡两岸金融合作协议》,建立了两岸金融合作的框架,协议提出两岸对金融监督管理和货币管理等方面进行交流合作.2009年11月16日,两岸银行、证券及期货、保险业监管合作谅解备忘录签订,双方就信息交换、信息保密、金融检查、持续联系和危机处置五项领域进行合作.金融监管合作谅解备忘录签订之后,两岸金融业合作局面进一步打开.关于两岸金融合作问题的讨论一直是热门话题,我国学者对两岸金融合作的研究主要集中在两个方面:
(一)两岸金融合作现状及展望
对于两岸金融合作有诸多学者进行了各方面的探讨.朱磊(2007)介绍了现阶段台湾关于银行、证券期货、保险业与大陆金融往来政策的松动,指出金融合作,如货币清算机制、金融监管合作、两岸互设金融机构等是两岸经贸交流的制高点和亟待解决的问题.陈睿能(2007)梳理了两岸银行业、保险业、证券业相互开放的历史,并从加强闽台合作以推动两岸金融合作人手,提出了深化两岸金融合作的建议.王松齐(2008)指出马英九执政后两岸关系会有新发展,倡导两岸从经贸人手,逐步加大金融、文化融合.吴国培(2008)分析了两岸金融合作的政治、经济基础,并对未来两岸金融合作趋势分三个阶段进行论述.第一阶段:迂回策略促进金融往来,第二阶段:构建两岸层面合作机制,第三阶段:两岸四地融合.目前看来,两岸关系正处在第一和第二阶段的过渡时期.朱磊(2008)指出目前两岸金融合作在两岸通汇、货币兑换、股市开放、金融机构互设、陆资入台这五个方面存在的局限.丁雪峰(2009)在两岸金融合作三阶段论的基础上,进一步细化了在当前金融危机的情况下,两岸金融合作的措施,比如开展金融试点、发展两岸离岸金融市场、成立两岸产业基金等.智佳佳(2009)运用As,drubali的消费风险分担模型对两岸金融一体化程度进行评估,并针对近期和中长期推进两岸金融一体化提出政策建议.黄梅波(2009)分析两岸直接通汇、货币兑换和清算业务、大陆台资企业融资存在的困难,指出两岸金融合作存在:尚未建立交流平台、两岸金融法规不协调、未建立货币兑换与清算机制等问题,提出应在这些瓶颈领域加快合作步伐,两岸金融合作“先易后难、先试后行”.
(二)两岸金融合作的分领域研究
王建文、何福平(2007)梳理了目前台湾关于两岸银行业合作的法律法规,并指出两岸银行业存在的交流障碍,提出在WTO框架下加强两岸银行业合作的几点建议.舒熊(2009)阐述两岸货币流通现状,分析香港特别行政区人民币清算机制和美元现钞境外流通的借鉴意义,并提出了两种人民币与新台币清算机制的构想.郑呜、黄光晓(2009)针对2008年以来台湾放松大陆资金进入台湾证券市场的新政策,阐述两岸证券市场整合的重要意义和现在存在的制度障碍,提出两岸应该进一步开放市场,加强机构合作以促进两岸证券业交流.傅子能(2009)阐述深化闽台金融现实意义和深化区域金融合作的对策.提出加强金融监管合作,加快闽台金融产业对接,解决台资中小企业融资难等现实问题.郑航滨(2009)提出五种人民币货币与新台币清算模式,并提出分五个阶段进行两岸金融监管合作,最后作者在文中构造了两岸金融监管合作备忘录的框架.
既有研究对于两岸金融合作现状的论述较多,关于两岸金融合作政策的研究较少.而关于金融合作政策的论述,仅仅局限于法规层面的罗列,没有进行总结概括.目前,两岸建立一个稳固共赢的经济合作机制时机已经成熟.可以预见,在未来的几年内,两岸经贸交往、经济合作政策将发生重大变化.近一年来,台湾出台的大陆政策调整迅速,两岸合作领域日益扩大,两岸金融合作的研究已有大量文献过时.而现有文献对于两岸金融合作政策尚没有进行全面梳理,无法理清台湾出台的两岸金融合作政策的全貌,更无从提炼进出两岸进一步深化合作的着力点.本文尝试对马英九当局的两岸金融合作的政策进行研究,概括近两年来两岸金融合作政策新动向,并归纳马英九当局两岸金融合作政策的创新点.
二、马英九当局的两岸金融合作政策
(一)政策立场
台湾的大陆政策,可以分为三个层次,第一,台湾对中国大陆和台湾的诠释和相互关系定位,这是台湾大陆政策的核心,第二,台湾处理大陆事务的价值取向和基本原则,第三,两岸事务具体的可操作的法律、法规及政策(杨丹伟,2007).本文所研究的“两岸金融合作政策”属于第三个层次,即具体事务范畴,它不是孤立的,而是作为台湾大陆政策的一部分,体现着台湾对大陆政策的定位、取向和立场.它“金融合作政策”与一般的“金融政策”内涵不同,是在两岸特殊的政治、经贸环境下,台湾以其大陆政策为基调,为规范两岸金融合作业务所制定的一系列市场准入、业务规范等限制.这些金融业务的规范是随着两岸经济贸易交往和台湾的大陆政策改变而动态变化的.
2008年5月20日台湾第二次政党轮替后,国民党再次执政.中国国民党是台湾“泛蓝”阵营中势力最强大的政党.与民进党的“法理”政策立场不同,国民党承认“一个中国”原则.2009年国民党第18次全代会通过的《中国国民党十大政策纲领》,提出了“创造双赢,开展互惠两岸关系”,推动两岸经贸关系正常化、建立两岸经贸合作机制等政策方针.而早在2008年台湾大选时期,马英九、萧万长竞选纲领中就提出“开展活路外交,开创两岸及国际三赢局面”,“全面开展两岸经贸协商,建立应有的制度及规范”,“开展两岸金融接轨与监理合作”,“以两岸连接突破台湾参与区域合作瓶颈”等有利于两岸和平发展的政策目标.可以这样理解,无论从政党还是政府层面,目前台湾的两岸政策定位是有利于两岸金融、贸易交流合作的.
“深耕台湾,布局全球”是马英九政府的经济战略目标,要达到强化台湾经济与全球市场的连接的目标就必须要营造台湾的自由化、国际化.马英九当局的两岸金融政策服务于“台湾布局全球”战略,因为限制台湾与大陆金融交流的直接后果是限制了台湾金融业的国际布局和竞争力,只有 良好的两岸经贸关系才能更好地布局全球.
(二)推出“调整两岸证券投资方案――短期计划”
1 通过《海外企业来台上市松绑及适度开放陆资投资岛内股市》方案
2008年7月31日《海外企业来台上市松绑及适度开放陆资投资岛内股市》方案经由台湾“行政院”通过.该方案的出台伴随着《两岸关系条例》第73条及《外国发行人募集与发行有价证券处理准则》第7条的修订.公布后的《海外企业来台上市松绑及适度开放陆资投资岛内股市》规定:
(1)开放大陆合格境内机构投资人(QDII)赴台湾投资证券期货业.并规定其约束比照现行台湾对外资的规范,
(2)放宽海外企业来台上市资格及筹资用途限制.台湾金融市场规定上市满六个月的企业可以申请赴台第二次上市或发行台湾存托凭证.目前台湾“金管会”共核准18家证券市场来台上市.本次开放香港交易所挂牌企业赴台第二次上市筹资,使香港交易所成为获得批准的第19家证券市场.但“金管会”规定仅允许部分在香港上市的企业在台湾筹资,排除在大陆注册登记、及陆资直接或间接持股超过20%或有主要影响力的外资企业,
(3)开放台港ETF(ExchangeTraded Fund,交易型开放式指数基金)相互挂牌,规定台湾ETF赴港挂牌须得到主管机关核准.
2 开放台湾赴大陆投资证券期货业
将台湾岛内券商投资大陆证券期货业的总金额比例由券商净值的10%调高到20%.鉴于大陆证券公司规模越来越大,台湾取消原本限制券商持有大陆证券公司股份总额不得低于该公司已发行股份总额25%的规定.
3 通过《重新检讨放宽基金投资涉陆股之海外投资比率》方案
2008年7月3日,台湾行政院通过《重新检讨放宽基金投资涉陆股之海外投资比率》的方案.放宽现行证券投资信托事业募集海外基金、全权委托投资资产及境外基金投资大陆地区有价证券与港澳H股、红筹股的投资比率:
(1)现行投资港澳H股、红筹股10%比率限制,予以取消不设限,
(2)投资大陆挂牌上市有价证券比率由现行0.4%放宽为10%.
(三)公布金融、证券期货、保险三大业务往来及投资许可办法
2010年3月16日台湾“金管会”修改了原有两岸金融(法规全称:《台湾地区与大陆地区金融业务往来许可办法》、《台湾地区与大陆地区证券及期货业务往来许可办法》、《台湾地区与大陆地区保险业务往来许可办法》)、证券及期货、保险三大业务往来许可办法,更名为“业务往来及投资许可办法”(法规全称:《台湾地区与大陆地区金融业务往来及投资许可办法》、《台湾地区与大陆地区证券期货业务往来及投资许可办法》、《台湾地区与大陆地区保险业务往来及投资许可办法》).除了名称的改变,这次修订主要围绕岛内金融机构进入大陆和大陆金融机构赴台湾展开.《台湾地区与大陆地区金融业务往来及投资许可办法》的修正重点主要是:增订两岸银行业互设分支机构及参股投资的管理规定,并放宽OBU(Offshore Banking U.nit,一般称为“境外金融中心”,或“国际金融业务分行”,是台湾当局为减少金融及外汇管制,并提供免税或减税待遇,吸引国内外贸易商、投资者进行财务操作的金融单位)办理大陆台商授信业务的限制,以及扩大台湾金融机构办理两岸信用卡、转帐卡业务往来的范围.《台湾地区与大陆地区证券期货业务往来及投资许可办法》的修订重点为:增订大陆证券期货业赴台设立办事处及参股投资的管理规定,《台湾地区与大陆地区保险业务往来及投资许可办法》的修订重点,则是增订岛内保险辅助业赴人陆地区设立分支机构、参股投资大陆保险业及大陆保险业赴台设立办事处及参股投资的管理规定.本次修订关于两岸金融业务双向合作的主要内容摘录如表1.
三、两岸金融合作新特点
(一)马英九执政之前的两岸金融合作政策
台湾出台的两岸金融合作的法律体系由两大部分组成:
第一,《台湾地区与大陆地区人民关系条例》(以下简称“两岸关系条例”).《两岸关系条例》于1992年7月16日通过,是现阶段台湾处理两岸关系的一个基本法律,由于这一条例涉及对台湾“宪法”中许多规定的突破或补充,所以被视为“宪法类”法律,是台湾“六法全书”(六法全书将台湾现行法律分类为“宪法及其关系法规”、“民法”“民事诉讼法”、“刑法”、“刑事诉讼法”)中的“宪法及其关系法规”.从法律上来说,《两岸关系条例》的性质非常特殊,它将各种性能杂糅于一体.从内容上看,既有实体法,又有程序法,既有民事法、行政法,又有刑事法,既有一般私法、公法,又有属于“国际私法”和“涉外民事法律适用法”.《两岸关系条例》中大量采取“委任立法”的方式,以便各行政机关依据形式变化随时制定或修正部门“子法”,这样就为两岸关系的未来变化预留了空间,而不必经常修改这一“母法”.如条例将两岸人民入境及定居、大陆地区劳工人台、两岸通航及通商、台商赴大陆投资及技术合作、两岸金融往来等十四项事务授权于“内政部”、“交通部”、“国防部”、“经济部”、“劳工委”、“金管会”等行政主管机关拟定许可办法或管理办法.台湾方面出台两岸金融合作的法规政策是依据《两岸关系条例》中的第35、36、38条.
第二,部门法规.这一部分属‘于“子法”范畴,近些年,台湾相关部门根据两岸金融合作现状以及两岸关系频繁修正、变更相关其中的条款.马英九执政之前,台湾金融业涉及两岸交流往来方面的法律、法规主要有:《台湾地区与大陆地区金融业务往来许可办法》、《台湾地区与大陆地区证券及期货业务往来许可办法》、《台湾地区与大陆地区保险业务往来许可办法》、《大陆地区投资人来台从事证券投资及期货交易管理办法》、《台湾地区金融机构办理大陆地区汇款作业准则》、《台湾地区银行办理大陆地区进出口外汇业务作业准则》.
(二)马英九当局两岸金融合作政策的创新
马英九当局两岸金融政策有如下创新:
第一,在已有两岸金融政策框架下,进一步扩大两岸金融业合作范围.开创了两岸银行业、证券期货业、保险业双向合作的先河.
第二,突破已有两岸金融合作政策框架,开创了两岸金融合作制度化协商平台.
如果把两岸金融合作比作列车,两岸独自制定的各种金融合作政策就是列车的一侧车轮,无论怎样修订都无法使列车正常前进.只有列车的另一侧车轮开始运转――两岸金融合作政策进入双方参与的制度化协商阶段,这辆列车才有可能快速前进.马英九当局对两岸金融合作政策的创 新就在于:推动了两岸制度化协商,为原有的两岸金融合作政策体系搭建了新的、可协商的两岸金融合作平台.
自2008年6月海基会、海协会(以下简称“”)复谈以来,四次会谈总共签署了11项协议、2项共识,为两岸民众捧出了一份亮丽的成绩单.2009年4月26日,为推动两岸金融市场稳定发展,便利两岸贸易,在南京签署了《海峡两岸金融合作协议》,协商加强两岸金融监管、货
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币管理(现钞兑换、供应及回流业务、现钞防伪技术)、资讯交换、保密业务领域的合作.2009年11月16日作为落实《海峡两岸金融合作协议》的举措,大陆方面银行业监督管理机构代表刘明康、证券及期货监督管理机构代表尚福林和保险监督管理机构代表吴定富分别与台湾方面金融监督管理机构代表陈冲签署了《海峡两岸银行业监督管理合作谅解备忘录》、《海峡两岸证券及期货监督管理合作谅解备忘录》和《海峡两岸保险业监督管理合作谅解备忘录》.金融监管合作谅解备忘录的签订,标志着两岸开始依循国际惯例来处理金融监督的信息交换、信息保密、金融检查、持续联系问题.两岸金融监管机构将据此建立监管合作机制,为进一步深化两岸金融业交流创造了积极条件.预示着两岸金融合作将进入实质阶段,有利于促进两岸金融业的优势互补和共同发展,有利于进一步优化大陆台资企业的融资环境,在两岸金融合作历程上具有重要意义.金融监管合作谅解备忘录已于2010年1月16日生效,两岸金融业终于在长期的徘徊下,走到了正常化合作的“起跑点”.
2010年3月16日台湾“金管会”对金融、证券及期货、保险三大业务往来及投资许可办法的修订,是两岸金融监管合作谅解备忘录签署之后,台湾在法规方面对两岸市场准入制度的落实.由此可见,新的两岸金融合作政策框架,为两岸金融业合作注入了新的动力.两岸的交流问题积重难返,仅仅“三通”问题的解决就用了整整三十年,然而,应该看到的积极因素是,在一步一个脚印走出的两岸交流之路中,两岸人民均受益其中.在马英九当局任上解决深化两岸金融合作的迫切问题,既符合和台湾同胞的利益,也符合大陆同胞的利益.
至此,马英九当局执政后的金融合作政策新动向已经向读者阐述清楚,为了更清晰地展现新、旧两岸金融合作政策框架,现对比如下(见图1、图2).
(本文是教育部人文社会科学研究基金青年项目(编号:09YJC790036)、国家社科基金青年项目(编号:10CGJ106)和对外经济贸易大学211三期重点学科建设项目(项目编号:73300011)的阶段性成果.作者单位:周念利、蔡晓路,对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院,亢梅玲,武汉大学经济与管理学院